Finansinspektionen bötfäller flest och mest i Europa

Lars satt hemma och handlade i ett tillväxtbolag på Avanza när en circuit breaker stoppade aktiviteten. Systemet hade noterat en kursändring som var stor relativt till den tunna handeln i en liten aktie. Lars hade lagt in flera mindre köpordrar. Samtidigt som han hade en större säljorder inne.

”Jag förstod ju att något hänt men antog att någon annan utlöst breaken. Jag hade ju trejdat på värdet i aktien och trodde att jag visste vad man får och inte får göra. Det var min placeringsstrategi att köpa och sälja på alla nivåer vid olika tillfällen och med olika summor för att justera risk ”, säger han.

18 månader gick och Lars tänkte inte mycket mer på händelsen. Tills den dagen ett brev från Finansinspektionen (FI) damp ner på hallgolvet med ett sanktionsföreläggande för marknadsmanipulation. Lars ”kurshöjande köp av små volymer kan förväntas ha gett falska eller vilseledande signaler om tillgång, efterfrågan eller pris på aktien”, stod det i brevet. Lars blev ålagd att betala 70 000 kronor – för transaktioner vars storlek utgjorde mindre än hälften av bötesbeloppet. Någon vinst hade han inte gjort då ingen säljorder gått till avslut.

Lars bestämde sig för att bestrida FI:s besked som han tyckte var ”absurt”. Ärendet togs till Tingsrätten där både sakfrågan och sanktionens storlek prövades. Från Avanzas anmälan om misstanke hade rätten tillgång till all information som rörde Lars handel: orderbok, avslut, spreadgrafer, prislistor och depåsammandrag. Baserat på underlagen befanns Lars skyldig mot hans nekande, eftersom varken uppsåt eller oaktsamhet behövde bevisas. Att dömas för marknadsmissbruk kräver enligt regelverket bara att man kan ha medverkat till en vilseledande kurs.

Lars hade åkt dit för en så kallad ”enpetare”, ett samlingsbegrepp för den typ av handel där någon med små transaktioner försöker påverka pris- eller tillgångsbilden för ett visst värdepapper. Den EU-lag som reglerar enpetare inom ramen för Market Abuse Regulation (MAR), vann laga kraft i Sverige år 2018.

Berättelsen om hur Lars som ”liten fisk” fastnade i FI:s nät är inte unik. Flera privatpersoner har vittnat i media om chocken över att avkrävas tiotusentals kronor för överträdelser de säger sig varit omedvetna om att de begått. Bara de senaste tre månaderna listar Finansinspektionen 27 sanktioner som liknar Lars på sin hemsida.

Irriterade övervakare

Att de som bötfälls blir upprörda är inte helt överraskande, men även hos de som arbetar med övervakning på marknadsplattformar och banker väcker FI:s intensiva jakt på enpetare starka känslor. Avanzas VD Rikard Josefson kallar det ett ”kärt ämne” i branschen och säger:

”En hel del överträdelser är obetänksamma och inte avsedda att manipulera. Jag kan tycka att sanktionsbeloppen är höga när en förstagångsförbrytare får en bot på 70, 80, 90 000 kronor.”

Peter Nylén, övervakningschef på Spotlight håller med:

”Det som skaver mest är de enorma bötesbeloppen. Att man tar till med storsläggan för en mindre förseelse riskerar att nagga förtroendet för myndigheten i kanten,” säger han och tillägger att ofta har ingen skada skett i realiteten.

Nylén jämför förseelsen med en fortkörning eller att gå mot röd gubbe och förvånas över att det kan resultera i en bot på 100 000 kr. Han menar att regelverket inte är anpassat till Sveriges finansmarknad där många mindre handlare är aktiva som dessutom gärna söker sig till illikvida tillväxtbolag där små kursrörelser får stort genomslag.

”Skadan på marknaden står inte i proportion till brottet”, instämmer Markus Ramström som fram tills nyligen var övervakningschef på Nordic Growth Market och idag är handelschef på investeringsbolaget Armatus som även driver Kvalitetsaktiepodden.

Mer känsloladdade ord som ”bananas” och ”drakoniskt” används också för att beskriva den praxis som etablerats av FI och domstolsväsendet. Tre gånger har saken redan prövats i HD och domsluten bekräftar att en normalbot för enpetare ska ligga på 70 000 kr, med ett spann från 40 000 och 140 000 kr beroende på bland annat ansvarsgrad och hur omfattande handeln var.

Marknadsövervakarnas invändningar mot den hårdföra linjen handlar om ett antal negativa effekter de anser att oproportionerliga sanktioner kan få:

• fokus på mindre förseelser riskerar att avleda resurser från allvarligare brott.
• okunnighet (snarare än uppsåt) bestraffas och skrämmer småsparare från handel.
• det upprör rättsmedvetandet när straffrättsliga förfaranden via Ekobrottsmyndigheten (EBM) resulterar i lägre böter än en administrativ sanktion.
• höga belopp kan få marknadsplattformar att avstå rapportering när de inte vill slänga kunder ”i lejonets gap”.

Bäst/Värst i EU

Vi ska titta närmare på övervakarnas farhågor. Men först måste nämnas en bakomliggande faktor som ökar frustrationen i alla led, nämligen att svensk praxis vad gäller enpetare inte alls liknar den i övriga EU, trots ett gemensamt regelverk. Enligt det organ som samordnar europeiska finansmyndigheter, European Securities and Markets Authority (ESMA), delade FI till antalet ut 21% samtliga administrativa sanktioner inom EU förra året, och hela 40% av unionens totala bötessumma. Det kan jämföras med att Sveriges folkmängd utgör drygt 2% av EU:s befolkning. År 2020 var inte heller ett undantagsår: 2019 stod FI för 49% av antalet boter och året dessförinnan 42%.

Att Sveriges befolkning är mer digitala och i större utsträckning äger aktier än andra européer spelar säkert in, men är knappast hela sanningen. Privatpersoner i Estland och Finland äger i större utsträckning aktier än svenskar, men återfinns i bottenligan i antal sanktioner per år.

”Jag har verkligen svårt att tro att svenska aktörer skulle vara mer kriminella än andra. Det handlar om en hårdare tillämpning”, säger Aktiespararnas chefsjurist Sverre Linton.

På FI säger man sig följa det uppdrag som myndigheten fått, det vill säga att utreda och sanktionera marknadsmanipulationer som inte är så allvarliga att de utgör kriminella brott (vilka utreds av Ekobrottsmyndigheten, EBM). Att Sverige står ut i sanktionsstatistiken är inget man oroas över.

”Vi har inte fått några särskilda reaktioner i ESMA”, säger FI:s chefsjurist Eric Leijonram.

Inga negativa sådana i alla fall. Snarare verkar FI:s kollegor i Paris litet imponerade av Sveriges nit. På Affärsvärldens fråga svarar ESMA:s talesman Dan Nacu-Manole att man identifierat ett signifikant antal områden med god praxis hos FI. En rapport berättar också att ESMA besökt FI för att titta på myndighetens ”proaktiva arbete” med de som genererar anmälningar till FI, det vill säga markandsplattformar och banker.

Enligt FI, ESMA och EU:s regelverk är det alltså inte Sverige som gör för mycket utan andra länder som gör för lite. Om situationen skulle ha en negativ inverkan på finansplatsen Sveriges rykte – att vi med så många sanktioner ser ut som ett nordiskt ”ekobrottsnäste” – så är det EU-kommissionens roll att utöva påtryckningar på de andra länderna att komma ifatt Sverige.

På lägre nivå har obalansen uppmärksammats: I ESMA:s Securities and Markets Stakeholder Group sa man ifjol bland annat att Sveriges iögonfallande många sanktioner ”bidrar till att upprätthålla hinder för finansieringsmöjligheter över gränserna”. En källa inom statsförvaltningen säger dock att krafttag från kommissionens sida är osannolika på ett så pass begränsat tema. På högre nivå sparar man på det politiska krutet till frågor med större tyngd.

Det är inte första gången Sverige intar rollen som den duktiga eleven i EU-klassen. På kommissionens Single Market Scoreboard, som mäter medlemsstaternas efterlevnad på ett övergripande plan, ligger bara Cypern och Litauen bättre till än Sverige. Nacu-Manole på ESMA menar att ländernas varierande implementeringshastigheter påverkar statistiken; bilden av en särskilt tuff praxis i Sverige kan vara missvisande eftersom det handlar om en ung lag. Onekligen en klen tröst för finansplatsen Sverige och för de småhandlare som hålls till en högre standard än sina europeiska gelikar.

På FI är man dock nöjd med en tydlig tillämpning som gör situationen förutsägbar för marknaden.

”Jag kan inte recensera andra länders praxis, jag vet bara att vi här i Sverige har en mycket rättssäker prövning med sanktionsnivåer som prövats och fastställts av domstol, vilket gör att de som ägnar sig åt manipulation av detta slag vet vad de riskerar”, säger chefsjurist Leijonram.

Silar mygg och sväljer kameler?

Under de få år som lagen om marknadsmanipulation har funnits varierar antal sanktioner och belopp ganska vilt mellan länder och tidsperioder – praxis söker fortfarande sin form (se tabell). Bilden av Sveriges vägval är dock tydlig: FI utdömer rekordmånga boter till enskilda och väljer att fokusera på mindre förseelser. År 2019 låg Sveriges genomsnittsbot på 12 000 euro, ålagd för 137 förseelser, medan Frankrikes genomsnitt uppgick till 5,1 miljoner euro, utdömt till endast 9 parter. Nypublicerade siffror visar att Sveriges genomsnittsbot steg rejält ifjol, till 63 650 euro. I kombination med ett fortsatt högt antal sanktioner gör det att vi nu även leder Europaligan i termer av totalt utdömt belopp: 7,2 miljoner euro, av totalt 17,8 miljoner euro.

Är FI:s strategi en funktion av att svenska enpetare är lågt hängande frukter?

”Vår bild är att det är lättare att nå hela vägen vid den här typen av marknadsmissbruk i jämförelse med exempelvis insiderbrott, där bevisläget ofta är sämre. Genom våra STOR (Suspicious Transaction and Order Reports) tillhandahåller vi det material domstolen behöver för att driva sin process.”, säger Björn Ahlgren, Head of Market Surveillance på marknadsplatsen Nordic Growth Market.

Till varje STOR som en bank eller marknadsplats skickar in bifogar anmälaren det som behövs för FI att klubba igenom en sanktion om rätt kriterier är uppfyllda. Bara i de fall mottagaren bestrider beslutet uppstår en rättegångskostnad. Och även i de fallen ligger all data redan på bordet – väsensskilt från de 239 dagar EBM i snitt behöver för att reda ut ett grovt brott.

Sveriges goda dataunderlag lär bidra till ”sanktionsförsprånget” i Europa. Personnummer och färre inblandade aktörer gör samordningen enkel och obyråkratisk.

”Banker och marknadsplatser i Sverige ligger långt fram i avancerade övervakningssystem och har en bred apparat utan kryphål som saknar motstycke internationellt”, säger Nylén på Spotlight.

Att EBM:s resurser för att sätta dit grova brottslingar skulle lida av FI:s framfart med enpetarna – som vissa befarar – finns dock ingen riktigt anledning att tro. Med den relativt låga kostnad sanktionerna orsakar, och de separata budgetar myndigheterna ställs till förfogande handlar det inte om en omedelbar konkurrens i marknadsövervakningens fokus. ESMA:s statistik inkluderar heller inte fängelsestraff, så Sveriges tuffhet mot grova brott jämfört med andra länders är inte synlig.

Uppskrämda anmälare

Inte bara FI vill vara duktigast i klassen utan även anmälarna har givits incitament att sitta upprätta i bänken.

”Tidigare fanns ett personligt ansvar (hos dem som arbetar på marknadsplatser och banker) att anmäla förseelser. Ett par tunga namn hamnade inför domstol, vilket skrämde upp folk på stan. Idag är bolagen ansvariga, men ingen vill skapa svårigheter för sin arbetsgivare heller, så den avskräckande effekten finns fortfarande”, säger Ramström på Armatus och kallar det ett ”sluttande plan” när fler rapporter leder till fler sanktioner som alla sedan läser om på FI:s hemsida och blir ännu mer skärrade av.

Samtidigt som man upplever att antalet STOR eldas på, nämner ett par av de intervjuade att höga bötesbelopp även kan ha en motsatt effekt som är mer underminerande för systemet, men som man ogärna talar högt om: Det faktum att följderna för den anmälde blir så allvarliga gör det motbjudande för marknadsplatserna att rapportera misstänkta fall. ”Om jag anmäler så vet jag att en individ blir oproportionerligt drabbad”, säger en person.

Sådana sentiment kan få stor inverkan eftersom den mänskliga faktorn har en viktig roll i övervakningen, trots alla smarta algoritmer. Dagligen genereras hundratals larm på marknadsplatserna, utlösta av större kursrörelser i aktier och derivat, som alla hanteras och tolkas individuellt.

”Köp av en enstaka aktie eller en mindre volym är i sig inte otillåtet utan det är omständigheterna som avgör, säger Ahlgren på NGM och förklarar att man bland annat tittar på hur aktiekursen påverkas av kundens mindre köp och hur kunden agerar i orderboken i övrigt.

Gråzonen och okunskapen

”Man kan aldrig komma ifrån att det finns en gråzon eftersom någon kanske faktiskt vill betala ett högt courtage för att äga en enda aktie, och det är inte olagligt”, säger Josefson på Avanza.

Beroende på vad som hänt kan slutkunden komma att kontaktas och det finns en naiv tro hos vissa att litet småhandel skulle flyga under radarn.

”Ibland när vi ringer upp reagerar de med oj, såg ni det!”, säger Josefson.

Den typen av okunskap hos nykomlingar och småhandlare borde avspeglas i bötesbeloppen, tycker många.

Lars som fick en bot säger att han själv aktivt försökte hitta uppgifter om vad som gäller, men utan framgång. Det känner Sverre Linton på Aktiespararna igen:

”Det är vanligt att vi får frågor från medlemmar om hur de ska göra när de flyttar innehav mellan olika konton eller så har de gjort något de är oroliga kan räknas som felaktigt. Det finns en viss nervositet bland aktiespararna”.

Tydligheten i regelverket är kanske den punkt där det råder störst diskrepans mellan marknadens och FI:s bild av situationen, både vad beträffar övervakandets gråzon och handlarnas okunskap. Leijonram på FI upplever nämligen att kundernas banker och plattformar har en god känsla för vad som utgör otillåtna beteenden. För den individ som handlar på ”vanligt sätt” kommer ingenting att hända.

”Jag har svårt att se att något är oklart. Våra beslut publiceras och det finns åtskilliga domar, även från HD, som ger god vägledning”, säger han.

FI:s chefsjurist har rätt i att en genomläsning av ett större antal sanktionsförelägganden och domslut ger en ganska tydlig bild av vad som utgör ett övertramp, och en mycket tydlig sådan av vilka tassemarker en försiktig handlare bör undvika. Men kan man begära den typen av självinitierad textanalys från varje enskild handlare?

Övervakarna framhåller att lättillgänglig information och utbildning vore bättre, och vissa ansträngningar har gjorts i den riktningen. Avanza visar varningsmeddelanden när courtaget är högre än det handlade beloppet, och de har tagit bort ”för-ifyllda” ordrar som kunde locka till ogenomtänkta småköp.

Men är de som ”åker dit” verkligen så blåögda, eller använder de gråzonen som en bortförklaring? Lars tycker att enpetare vore ett så korkat tillvägagångssätt för den som verkligen vill manipulera marknaden att ingen med uppsåt skulle välja den vägen. De som vill påverka prisbilden gör det på mer sofistikerade sätt.

Det sårade rättsmedvetandet

De professionella aktörerna anser inte att reglerna i sig är felaktiga, utan att en oproportionell tuff linje mot småbrott strider mot rättsmedvetandet. Det krockar med mångas rättskänsla när böter som utdöms som administrativ sanktion ofta blir högre än för ett grövre brott som tas upp av EBM.

Om det råder enighet bland deltagarna på finansmarknaden. Med undantag för Finansinspektionen.

”Straffrättssystemet är strängare och resulterar i att den enskilde hamnar i belastningsregistret. En villkorlig dom med dagsböter är en straffrättslig påföljd och något annat än en administrativ sanktion. Sedan ligger det i sakens natur att avgiften kan upplevas hög och sträng av den enskilde individen”, säger Leijonram.

Han tror att de höga sanktionerna haft en avskräckande effekt, vilket stöds av ett minskat inflöde av fall till FI. Även övervakningscheferna upplever en liknande trend.

När Leijonram säger att sanktionerna ska vara ”effektiva, proportionerliga och avskräckande” ser det alltså ut som om FI varit framgångsrikt åtminstone på den sista punkten. Frågan är bara till vilket pris för rättsmedvetandet, och vilka krav man rimligen kan ställa på handlare att läsa sig till ett regelverk i domslutsform. Särskilt i en situation där övriga Europa ligger flera steg efter i tillämpningen.