Tema Miljö & trafik: Spåren förskräcker

Det finns en allmän föreställning om att bilen inte bär sinaverkliga kostnader och att järnvägen är missgynnad trots att denär så miljövänlig. Den som försöker tränga in i alltutredningsmaterial som gjorts genom åren på det trafikpolitiskaområdet får en delvis annan bild.Det går att komma till olika slutsatser beroende på vilkaprislappar man sätter på olika miljöstörande utsläpp, buller,trängsel, olyckor, markintrång, slitage, trafikövervakning etc.Men det råder ganska stor samstämmighet om att det egentligenbara är ett trafikslag som bär sina kostnader, nämligen enbensindriven personbil som framförs utanför de stora tätorterna.Skatterna på drivmedel är så höga att man kan hävda attpersonbilen är överbeskattad. Det gäller dock inte fördieselbilen.I storstäderna är det annorlunda. Då tillkommer framför alltträngselkostnader, som kan vara ganska betydande särskilt vidhögtrafik. Däremot är miljökostnaden ganska liten vid denna tid.Lastbilstrafiken täcker inte sina samhällsekonomiska kostnader,inte heller bussarna. Detta gäller i hela Europa. Ett land kaninte ensidigt åtgärda detta, eftersom det bara leder tillutflaggning av lastbilsflottor till länder med lägre kostnader.

Ny sorts vägavgift

Ett par länder har dock gått före och börjat avgiftsbeläggavägtrafiken på ett nytt sätt. Sedan några år finns det såkallade Eurovinjett-systemet, som innebär att någragenomfartsländer (Benelux, Danmark, Tyskland och Sverige) tar uten vägavgift för utländska lastbilar. Schweiz, som inte tillhörEU, har gått ännu längre. Kraftigt höjda vägavgifter väntarframöver för tung trafik. Ett avtal slöts i december med EU sominnebär successivt ökade kostnader för att ta sig igenom landet.Även Österrike planerar nya motorvägsavgifter för tunga fordon.Järnvägen täcker heller inte sina kostnader. Det gäller slitage,drift, olyckor, markintrång, eldrift med mera. Så längevägtrafiken inte bär sina kostnader är det svårt att lägga påjärnvägen nya avgifter. Det stora bekymret för järnvägen är dockalla interna problem som följer av det statliga ägandet:byråkrati, ineffektivitet, höga kostnader, ovilja att samordnatrafiken i Europa. De som börjat avreglera sin järnväg ochdriver den kommersiellt (främst Storbritannien och Sverige) haren högre effektivitet än resten av Europa.Flyget täcker sina infrastrukturkostnader, men bara delvis sinamiljökostnader genom de avgifter som finns i Norden. Försjöfarten är situationen likartad. Sjöfarten avgiftsfinansierarockså sin infrastruktur, men täcker inte alla miljökostnader.Det fordras i båda fallen internationella överenskommelser föratt få ned utsläppen.Inom EU, särskilt från transportkommissionären Neil Kinnock,bedrivs ett intensivt arbete för att få till stånd gemensammaavgiftsprinciper för alla trafikgrenar. Det är en långsamprocess som möter stort politiskt motstånd eftersom det finnsstarka särintressen att ta hänsyn till.

Misslyckad utredning

Kommunikationskommittén (Komkom), som lämnade sitt förslaghäromåret, gjorde ett försök att belasta varje trafikgren meddess fulla samhällsekonomiska kostnader (Ny kurs itrafikpolitiken, SOU 1997:35). Det blev en ganska misslyckadutredning som var lätt att kritisera därför att den var såinkonsekvent.Det visade sig att det inte gick att lämna förslag som varmöjliga att omsätta i praktiken därför att konsekvenserna förvissa näringar skulle bli för stora. Internationella hänsynbegränsar nämligen Sveriges möjligheter att gå före och införaexempelvis högre miljöskatter. Det leder bara till nedläggningeller utflyttning av verksamheter.Därför blev det en rad kompromisser där det ena undantaget efterdet andra fick göras från huvudprincipen att varje trafikgrenskulle bära sina kostnader, eller som det heter på fackspråk attinternalisera de externa effekterna (se ruta på sid 31). Ordetinternalisera lär vara det vanligast förekommande ordet i dennatjocka utredning.Få utredningar har blivit så hårt åtgångna som Komkom, vilketinte är så märkligt eftersom starka särintressen stod motvarann. Olika remissinstanser var inte sena att hittainkonsekvenserna i Komkom. Här är några exempel.

Inga sänkta energiskatter

Trots att Komkom konstaterade att bensindrivna bilar pålandsbygden betalar mer skatt än vad som är motiverat utifrån deexterna kostnaderna förordades ingen sänkning av dagensenergiskatter. De externa kostnaderna för avgaser (exklusivekoldioxid), olyckor, buller och slitage beräknades till cirka1,80 kronor per liter, vilket kan jämföras med energiskatten somidag är 3,60 kronor. Bilarna betalar också en koldioxidskatt på0,85 kronor per liter (motsvarande 38 öre per kilo koldioxid)vilket är mer än i något annat land och långt över de nivåer somdiskuterats, men ännu inte genomförts, inom EU(3 öre) och i USA(2 öre). Komkom hade grumliga argument för att inte föreslånågon sänkning av bensinskatten, bland annat stor osäkerhet iberäkningarna av de externa kostnaderna.För järnvägen frångicks principen att denna verksamhet ska ståför sina infrastrukturkostnader i form av banavgifter. Manundvek också att försöka beräkna kostnaderna för buller,vibrationer och intrång som är betydande för spårbunden trafik.Inte heller beaktades att järnvägens elförsörjning leder till enmiljöbelastning, i form av ökat koldioxidutsläpp, eftersom denpå marginalen baseras på kol- eller naturgaseldade kraftverk.Skälet till att järnvägen på detta sätt föreslogs få enkostnadsavlastning var att de inte gick att internaliseralastbilstrafikens kostnader. Det skulle krävas så kraftigaskattehöjningar att åkerinäringen skulle slås ut. Sverige kaninte ha en annorlunda behandling av de externa effekterna änandra EU-länder.

Sjöfart och flyg särbehandlade

Men samtidigt som principen om kostnadstäckning förinfrastrukturen frångicks för järnvägen så behölls den försjöfarten och flyget med motiveringen attinfrastrukturkostnaderna är små. Det höll förstås interepresentanter för sjöfarten och flyget med om. Genom att barasjöfarten och flyget betalar sina infrastrukturkostnader, medanvägen och järnvägen tillämpar en annan princip, blir det ingenkonkurrensneutralitet mellan trafikslagen.Största bristen med Komkom var att den kom med förslag tillpartiell internalisering och gjorde så många avsteg från dengrundläggande principen att risken var stor att det bara skullebidra till att snedvrida konkurrensen utan att vinna det somåsyftades: bättre miljö, säkrare transporter, ökad välfärd etc.

Bensinbilen vinnare

Det blev heller inte mycket av alla förslag. Regeringen ochriksdagen utsattes för hårda påtryckningar och hänsköt de mestatill nya utredningar, till exempel höjningen av dieselskattenoch fordonskatten på bussar. Men det blev i alla fall en rejälförbättring för järnvägen eftersom banavgifterna sänktes, fråncirka 1 miljard kronor till 275 miljoner kronor. Det kan räddaSJ:s utsatta ekonomi.Vad skulle hända om alla trafikslag behandlades lika ochsamtliga externa kostnader internaliserades? Per Kågesson, kändenergidebattör och numera ordförande i Gröna bilister, har gjortett försök att beräkna konsekvenserna på uppdrag av Banverket(Konkurrensen mellan transportslagen, Rapport S 1998:1,Banverket).Kågesson har anlagt ett dynamiskt perspektiv och bedömt hur eninternalisering påverkar merkostnaderna och konkurrensen mellantrafikslagen. Hans slutsats är ganska överraskande.Den privata bensinbilen är det trafikslag som vinner mest på attde externa kostnaderna blir föremål för en fullständiginternalisering. Det beror på att den nuvarandebeskattningsnivån redan täcker de framtida kostnaderna. Bilensställning kommer alltså inte att försvagas. I storstäderna(Stockholm och Göteborg) skulle det dock bli merkostnader förbilarna och en viss förskjutning från bil till kollektivtrafik.Järnvägen kommer inte så väl ut som man skulle vänta, särskiltinte om det genomförs en internalisering av bådeinfrastrukturkostnaderna och de externa kostnaderna föreldriften. Då blir det svårt att ta marknad både på gods- ochpersontrafiksidan. Kågesons slutsats för resten av Europa är atten internalisering skulle kunna bli katastrofal förjärnvägsföretagen om inte de nationella regeringarna tvingarfram en kostnadspress genom att bolagisera och avregleraverksamheten. Det är alltså i hög grad upp till järnvägen självom den skall bli konkurrenskraftig.

Skatter dåligt styrmedel

Man kan erinra om att kapital- och personalkostnaderna är heltdominerande både för gods- och persontransporter.Bränslekostnaderna är i allmänhet mindre än 10 procent avtotalkostnaden, skatter och infrastrukturavgifter 5-10 procent.Även statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) har kommittill slutsatsen att en internalisering av de externa effekternamed skatter/avgifter inte kommer att påverka det totalatrafikarbetet eller fördelningen mellan trafikslagen särskiltmycket. De bedöms ändå vara nödvändiga eftersom det driver påden tekniska utvecklingen och ger miljövänligare transporter.

Centrala begrepp i trafikpolitiken

En transport påverkar andra trafikanter och samhället. Detkallas externa effekter och rör sig om utsläpp av avgaser,buller, olycksrisker, tidsförluster, vägslitage etc. Marknadenklarar inte av att prissätta dessa olägenheter. Det får därförske med antingen ekonomiska styrmedel (skatter och avgifter)eller med regleringar (förbud och påbud). Detta kallas attinternalisera de externa effekterna och har blivit ett centraltbegrepp i den trafikpolitiska diskussionen, både i Sverige och iEU.

När ekonomiska styrmedel används finns två principer, pris eftermarginalkostnad eller genomsnittskostnad. Båda har för- ochnackdelar. Genom åren har trafikpolitiska beslut omväxlandebetonat den ena eller andra principen men ofta tillämpat båda.Enligt nationalekonomisk teori bör man tillämpasamhällsekonomiska marginalkostnader, alltså de rörligakostnader som är kopplade till användningen av befintliginfrastruktur när ytterligare ett fordon tillkommer. Normalt rördet sig om små kostnader, exempelvis när en bil med katalysatorkör upp på en motorväg där det inte råder trängsel. Dennaprincip används vid väg- och järnvägstrafik.Nackdelen med principen, särskild vid privatfinansieradinfrastruktur, är att man inte kan täcka in de totalakostnaderna för kapitaltunga investeringar som järnvägar, broaroch tunnlar. De får underskott som måste finansieras på annatsätt, normalt med statsbidrag. Med avgifter baserade pågenomsnittliga kostnader täcks alla kostnader förinfrastrukturen. Dock medföljer en annan nackdel, nämligen attavgifterna för användarna kan hamna för högt vilket ger ettdåligt resursutnyttjande. Investeringarna kan då ifrågasättas. Åandra sidan blir infrastrukturhållaren återhållsam medinvesteringarna och man slipper de glädjekalkyler som präglarvissa väg- och järnvägprojekt. Sjöfarten och flyget tillämparprissättning efter genomsnittskostnad.En kompromiss mellan de två principerna är så kalladRamsey-prissättning, efter en engelsk ekonom. Då segmenterasmarknaden. Infrastrukturhållaren tar ut ett pris övermarginalkostnaden för mer prisokänsliga användare, vilketnormalt är persontransporterna. Frakter är mer priskänsliga.Ramsey-prissättning lärkomma att tillämpas för exempelvis Öresundsbron.

Överbeskattning

Externa kostnader för bensinbil utanför tätort (exklusive koldioxid).

Kostnad Kr per literKostnad Kr per literAvgasutsläpp 0,18Olyckor 1,00Buller 0,27Slitage 0,33Summa 1,78Not: Energiskatten för en bensinbil är 3,60 kr per liter. Fördieselpersonbilen uppskattas den externa kostnaden per litertill 2,30 kr, att jämföra med energiskatten på 1,60 kr perliter. Båda betalar därtill koldioxidskatt: 0,85 kr resp 1,05 kr.

Källa: SOU 1996:65.