Jakt på vinster?

Befinner sig Riksbanken i existentiell kris? Så kan det näsan framstå att döma av den svenska centralbankens egen kommunikation.

På hemsidan står att Riksbankens huvudsakliga uppgift är att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Och att det blir allt svårare i takt med att sedlar inte längre används som betalningsmedel. ”Riksbanken behöver därför fundera över vilken roll banken bör ha i en allt mer digital värld.”

Ett försök till lösning på denna existentiella kris har varit att analysera effekterna av en e-krona, en digital centralbanksutgiven peng som helt eller delvis kan ersätta av sedlar och mynt.

En utredning drogs i gång våren 2017, och nu i november meddelade riksbankschefen Stefan Ingves att man går vidare med ett pilotprojekt.

Budskapet är att Sverige inte bör ge bort kontrollen över betalningsväsendet till privata affärsbanker, som riskerar att hamna i utländska händer.

Men det finns fler skäl.

***

Riksbanken har gett ut sedlar sedan 1600-talet och dessa kontanter har varit grundbulten i Sveriges betalningssystem sedan dess. Men kontanter används numera i allt mindre utsträckning. Exempelvis bussar, kaféer och parkeringsautomater tar allt oftare bara emot elektroniska betalningar, och antalet kontantvägrare växer snabbt.

På sätt och vis är det ett problem, anser Riksbanken, som hävdar att kontanterna har en viktig roll att spela när det gäller betalningssystemets säkerhet och effektivitet.

De statligt uppbackade kontanterna har fungerat som så kallad legal tender, det vill säga lagligt betalningsmedel, som ingen kan neka att ta emot. De har därtill fungerat stabiliserande i tider av finansiell oro och är ett backupalternativ när det uppstått störningar i de digitala systemen.

De nuvarande digitala betalningssystemen koncentreras i allt större grad till några få aktörer, och Sverige har, till skillnad från våra grannländer, inte något inhemskt kortnätverk.

I ett anförande hos DI i november förra året påpekade Stefan Ingves att kortmarknaden i Sverige domineras av två amerikanska bolag, och syftar på Visa och Mastercard.

– Det betyder att vi är beroende av utländsk infrastruktur för att majoriteten av hushållens betalningar ska kunna genomföras.

E-kronan skulle fylla samma funktion som kontanterna gjort historiskt. Den skulle vara tillgänglig för alla i samhället. Inget vinstdrivande företag, med intressen att låsa in kunder, skulle stå bakom, och e-kronan skulle alltid vara fritt utbytbar mot andra pengar.

***

På 1600-talet trycktes svenska sedlar i Holland. Den europeiska ekonomi var globaliserad och det var ett effektivt sätt att hantera produktionen. Med tiden kom Sverige att se förfarandet som säkerhetspolitiskt tveksamt. Dessutom försvann stora summor under transporten mellan Holland och Sverige.

År 1755 grundade Riksbanken därför sedeltryckeriet i Tumba söder om Stockholm. Sverige tog kontroll över sina sedlar. Det var därtill en lönsam verksamhet. Så sent som år 2000 hade sedeltryckeriet i Tumba en omsättning på 456 miljoner kronor och gjorde en vinst på 52,5 miljoner.

Riksbanken ägde sedeltryckeriet fram till 2001, alltså i nästan 250 år, då verksamheten såldes till amerikanska Crane Currency. Strax efteråt sålde Riksbanken även Myntverket i Eskilstuna till Finlands statliga myntverk, Rahapaja.

Den fulla kontrollen över Sveriges sedlar och mynt var totalt värd 215 miljoner kronor.

– Våra sedlar kommer fortsätta att tillverkas i Tumba och det ska ske precis som förut. Men Tumba hamnar i bättre händer i och med försäljningen till Crane och Co. Riksbanken för inflationspolitik och är inte så bra på att producera sedlar, sa vice riksbankschef Lars Nyberg till DI.

Strax före det senaste årsskiftet trycktes de sista sedlarna i Tumba. Fabriken stängde ner, 170 anställda fick gå och Cranes sedeltryckeri flyttade till Malta. Riksbanken reagerade och beslutade om en ny tryckeriupphandling. De svenska sedlarna ska framöver tryckas av brittiska De La Rue, världens största sedeltillverkare.

– Detta är ett problem för vår finansiella beredskap, säger Lars Jonung, professor i nationalekonomi,

Ändå gick själva försäljningen av sedel- och mynttillverkning till utländsk makt förhållandevis obemärkt förbi för 18 år sedan.

– Tyvärr, säger Lars Jonung.

– Sedeltryckeriet tillhör Sveriges finansiella infrastruktur. Det ska ligga under Riksbanken och finnas i Sverige, bland annat i händelse av krig och kris.

I den mån affären diskuterades i media handlade det om stordriftsfördelar av ökade produktionsvolymer och förbättrad effektivitet med ägare som hade kompetens kring maskinhantering.

Att svensk valuta hamnade i utländska händer var inget problem.

***

Sveriges Riksbanks vapen innehåller två ymnighetshorn. De sägs ibland skämtsamt symbolisera de vinster som centralbanken gör på sedel- och myntutgivning. Det som på fackspråk kallas seignorage.

Seignorage utgörs dels av skillnaden mellan kostnaden för att producera en sedel och den valör som sedeln betingar. Men framför allt av den avkastning som Riksbanken får på beloppet som motsvarar den utlöpande sedelvolymen. (se faktaruta).

Med stora summor kontanter blir Riksbankens intäkter höga, vilket har varit fallet sedan den så kallade guldmyntfoten avskaffades, 1931. Sedan dess har Riksbanken inte behövt hålla guld i reserv i relation till sedelmängden och har således befunnit sig i det gynnsamma läget att den kunde finansiera en räntebärande tillgångsportfölj utan att behöva ta på sig andra kostnader än de som är förknippade med att trycka och distribuera sedlar.

Seignoraget har historiskt varit en viktig finansieringskälla och inte minst bidragit till att ge Riksbanken ett finansiellt oberoende. Storleken har varierat genom åren, men har på senare år fallit till rekordlåga nivåer. Det är inte bara en följd av minskad kontantanvändning; även den låga räntan påverkar. Seignoraget uppgick 2009 till 5,8 miljarder kronor. År 2017 låg det på 145 miljoner.

– Det är internationellt sett en unik utveckling, säger Lars Jonung.

***

Riksbanken har, precis som de allra flesta centralbanker, inom sitt geografiska område monopol på att ge ut sedlar och mynt. Det har bidragit till att skapa förtroende för betalningsväsendet.

Så har det dock inte alltid sett ut.

På 1800-talet fick privata banker både i Sverige och utomlands ge ut sedlar som cirkulerade i konkurrens med Riksbankens sedlar. Det fungerade förhållandevis bra i länder där folk kunde lita på att de privat utgivna pengarna kunde konverteras till centralbankspengar, medan det fungerande mindre bra i de länder där så inte var fallet. Sverige var ett av de länder där privat sedeltillverkning var minst kaotisk. Enligt Lars Jonung berodde det på att privatbankerna var effektiva i sin marknadsföring, samtidigt som Riksbanken var en trög, byråkratisk bank.

Trots det pågick under den perioden en intensiv politisk debatt om hur vinsterna från sedeltillverkningen skulle fördelas. Ett flertal motioner lades fram av riksdagspolitiker som ansåg att vinsterna skulle tillfalla staten. Inte privata aktörer. Dels för att staten behövde pengarna, men också för att Riksbanken stod som garant för att betalningssystemet fungerade.

– Bönderna var arga på adel och förmögna borgare som ägde de privata bankerna som gav ut sedlar, de så kallade sedelbankerna. Bönderna ville ha vinsten till Riksbanken., säger Lars Jonung.

Inledningsvis röstades förslagen ner, framför allt för att riksdagen oroade sig för att det skulle skapa problem för de privata bankerna. Det talades till och med om att den privata bankmarknaden kunde utraderas.

Men när 1800-talet närmade sig sitt slut svängde debatten. Bankkommittén från 1881, som tillsattes av riksdagen, propagerade för att Riksbanken skulle få sedelmonopol och hänvisade till tre faktorer.

• Sedlar skulle vara riskfria.

• Sedeltillverkningen skulle inte drivas med kortsiktiga ekonomiska intressen.

• Riksbanken behövde seignoraget, för att inte riskera att dras in i ett system av vinstmaximering. Ett monopol skulle också ge Riksbanken större möjlighet att öka sedeltillverkningen under dåliga tider för att stabilisera både Riksbanken och därmed betalningssystemet.

Riksbanken gjorde en deal med affärsbankerna, enligt Jonung, som bland annat klargjorde att bara affärsbankerna hade rätt att ta emot inlåning från allmänheten. Beslut om sedelmonopolet fattades 1897 och infördes några år senare, 1904.

Bankkommittén framhävde vikten av att Riksbanken hade tillräckligt höga intäkter för att kunna fatta långsiktiga beslut och ha finansiella muskler att vidta eventuella nödvändiga åtgärder.

***

Den tekniska utvecklingen och nedgången i användandet av kontanter de senaste åren har lyft dessa frågor på nytt. I ett kontantlöst samhälle, vem ansvarar då för betalningssystemet?

Det har också väckts frågor om Riksbankens oberoende. Vad händer om Riksbanken inte tjänar pengar?

Frågan har funnits på centralbankernas dagordning alltsedan användandet av elektroniska pengar började växa i omfattning. Redan i en rapport från 1996, utgiven av Bank for International Settlements, BIS, det som också brukar kallas för centralbankernas centralbank, lyftes riskerna med minskat seignorage upp.

Seignoraget var på den tiden stort i förhållande till centralbankernas driftskostnader i samtliga europeiska länder, vilket gjorde att kontantanvändningen kunde falla kraftigt utan att det fick några allvarliga konsekvenser i just den aspekten. Men om digitala betalningar blev tillräckligt omfattande, skulle centralbankerna tvingas söka sig om efter andra intäkter. Ett försämrat resultat skulle också få effekter på statskassor och i synnerhet bli ett problem för länder med stort budgetunderskott. I rapporten togs möjligheten för en centralbank att ge ut en e-valuta upp, som en lösning för att hantera nedgången i kontantanvändningen.

Hur viktigt är det då får Riksbanken att göra vinst? Förste vice riksbankschef Kerstin af Jochnick höll en föreläsning i ämnet på Swedish House of Finance i januari 2015.

Hon påpekade dels att Riksbanken inbringat stora summor till staten. Mellan 1990 och 2015 bidrog Riksbanken med 210 miljarder kronor till statskassan.

Men af Jochnick underströk också vikten av att Riksbanken hade ekonomiska resurser för att uppfylla sitt uppdrag och för att säkerställa Riksbankens oberoende. En stark balansräkning behövs för att kunna agera kraftfullt i tider av finansiell instabilitet och för att bevara förtroendet för den finansiella sektorn.

Riksbanken behöver inte gå med vinst varje år, påpekade hon, men i det långa loppet var det viktigt att visa överskott. Att det skulle förbli så var inte självklart.

– Den kommande femårsperioden ser faktiskt ganska dyster ut ur det perspektivet, sa hon.

Det beror inte bara på nedgången i användning av kontanter. Det handlar också om att Riksbanken byggt upp en valutareserv och att man skaffat en värdepappersportfölj. Riksbanken har numera en penningpolitisk skuld i stället för en penningpolitisk fordran, och lånar in ett likviditetsöverskott från banksystemet i stället för att låna ut pengar för att täcka ett likviditetsunderskott.

De skuldposter som Riksbanken inte betalar ränta på, det vill säga sedlar och mynt respektive eget kapital, har gått från att utgöra nästan 100 procent av Riksbankens totala finansiering till att i dag endast utgöra knappt 40 procent.

När mängden kontanter i cirkulation minskar, så minskar Riksbankens skuldpost Sedlar och mynt, medan den penningpolitiska skulden ökar lika mycket. Mellan åren 2005 och 2015 minskade sedlar och mynt med 25 miljarder kronor. Riksbanken går på så sätt miste om räntefri finansiering. Så länge reporäntan är noll är det inget större problem. Men stiger styrräntan minskar vinsten i takt med att kontantanvändningen krymper.

– Därför måste vi i högre grad än tidigare fundera på hur vi bäst finansierar våra tillgångar. Den förväntade ränteuppgången har på kort sikt betydligt större effekt på bankens vinst, men den effekten är å andra sidan övergående, sa Kerstin af Jochnick i sitt anförande.

Hon framhävde att Riksbanken generellt sett var positiv till utvecklingen på betalningsmarknaden som i många fall leder till att betalningar blir både säkrare och effektivare.

– Men det går inte att komma ifrån att en minskad kontantanvändning också minskar Riksbankens möjligheter till räntefri finansiering.

Gabriel Söderberg är forskare på Uppsala universitet. Enligt honom är en av de viktigaste egenskaperna för en centralbank att den är icke-vinstdriven och strävar efter stabilitet i penning- och betalningsväsendet – även om det skulle vara dåligt för dess egen vinst. Det fallande seignoraget och eventuella konsekvenser av det är därför främst en faktor för regeringen att ta hänsyn till. Det är inte Riksbankens fråga att driva.

– Man kanske ska tolka Kerstin af Jochnicks tal som att hon vill lyfta en relevant samhällsfråga som vi behöver fundera på. Men eftersom Riksbanken inte är vinstdrivande kan de inte driva frågan. Då måste andra säga att vi har ett potentiellt problem. Vinsten går ju inte bara till Riksbanken, utan betalas också löpande ut till statskassan, säger han.

Det skulle vara emot Riksbankens principer att framhäva de negativa konsekvenserna av minskad kontantanvändning för sina egna inkomster, och Riksbanken har dessutom andra inkomster, exempelvis avkastning på sina tillgångar.

– Det är inte Riksbankens uppgift att främst titta på sina inkomster, de ska se till att systemet är stabilt och välfungerande. Riksbanken behöver förstås dock resurser för sin verksamhet. Andra statliga myndigheter får därför fundera på konsekvenserna av fallande seigniorage för Riksbankens möjlighet att fullfölja detta uppdrag.

Exempelvis Riksgälden har offentliggjort att de vill ha en statlig utredning om e-kronan. Frågan om senioraget är något en sådan utredning skulle kunna titta närmare på.

***

Riksbanken är en av de centralbanker som ligger längst fram när det kommer till diskussioner, analys och utredning av en e-valuta. Liknande projekt finns i andra länder, men nedgången i kontantanvändningen har inte gått lika snabbt där som i Sverige. Värdet på utestående kontanter i procent av BNP är strax över 1 procent i Sverige, 10 procent i eurozonen och 20 procent i Japan.

Både i Norge och Danmark har man gjort analyser av digitala centralbankspengar. Bank of England och Bank of Canada har publicerat forskningsartiklar om betydelsen för penningpolitik och finansiell stabilitet. Även i vissa tillväxtekonomier har centralbankerna intresserat sig för en digital valuta, men ofta skiljer sig deras motiv från de avancerade ländernas. Där handlar det snarare om att ge befolkningen tillgång till grundläggande finansiella tjänster eller att sätta stopp för en växande svart ekonomi eller penningtvätt.

Skillnaden mellan en e-krona och exempelvis Swish, är att den förra har Riksbanken som motpart. Därmed har medborgarna någon att vända sig till när de privatägda affärsbankerna av ett eller annat skäl inte kan eller vill göra sitt jobb. E-kronan skulle fungera som ett digitalt komplement till kontanter, där staten står som garant för pengarnas värde.

Som första centralbank beslutade Riksbanken i slutet på förra året att gå vidare med pilotprojektet.

Det finns i princip två olika sätt att utforma e-kronan på. Antingen hålls den på ett konto i Riksbanken, eller så kan den hållas både av Riksbanken och användarna lokalt, exempelvis på ett kort eller i en app i mobilen.

Den version som Riksbanken nu bestämt sig för att titta närmare på är en enklare variant av den senare. Riksbankens uppgift blir att skapa ett system för överföring och transaktioner, i grunden alltså en tjänst som liknar Swish, men i statlig regi. Tanken är en öppen infrastruktur, där privata aktörer sedan kan ta fram applikationer och betaltjänster, som ska kunna kopplas på och erbjudas allmänheten. Betalningar ska även gå att göra off-line.

Riksbanken överväger inte att använda blockkedjeteknik. Det anses fortfarande vara ”en ineffektiv teknik med bland annat otillräcklig prestanda och skalbarhet, vilket gör det mycket svårt att använda tekniken vid stora volymer av betalningar”. Blockkedjor äter upp internetbandbredd, lagringsutrymme och kräver enorma mängder energi.

Kritiker av digitala centralbanksvalutor hävdar att det skapar risker som påverkar det finansiella systemet. Eller att Riksbanken, genom att konkurrera med bankerna, påverkar kreditgivningen. Enligt Riksbankens egen analys blir konsekvenserna för bankerna små i normala tider. Det kan öka konkurrensen om hushållens inlåning på marginalen, men det betyder inte att utlåningen måste påverkas. I den moderna ekonomin skapas nya lån inte endast från nya insättningar. De svenska bankerna har cirka 6 000 miljarder kronor i utgivna lån på sina balansräkningar, men bara knappt hälften i inlåning, cirka 2 800 miljarder kronor.

En annan risk är att digitala centralbankspengar kan öka risken för så kallade ”bank runs”, uttagsanstormningar i tider av finansiell oro. Riksbankens egen analys kommer fram till motsatsen och säger tvärtom att om folk vet att det går lätt att ta ut sina pengar kan risken för uttagsanstormningar minska. Stefan Ingves syn var tydlig härom månaden.

– Jag skulle vilja påstå att den stora förändringen i stället skulle vara om Riksbanken inte gav ut några pengar som användes. Betalningsmarknaden är en väsentlig del av ett lands infrastruktur.

Svensk sedelpresshistoria

De första banksedlarna i Sverige utgavs 1661 av Stockholms Banco, ett finanshus ägt av en bankir vid namn Johan Palmstruch. Sedlarna kallades kreditivsedlar, och kan närmast jämföras med dagens checkar eller postväxlar. Transportsedeln från 1767 på papper tillverkades vid Tumba bruk. På sedeln står varningstexten ”Den som denne sedel efteraper skal warde hängd”. Det visade sig emellertid att Palmstruch utfärdade sedlar utan täckning, så banken gick i konkurs efter några år. För att få reda i betalningarna grundades 1668 Rikets Ständers Bank, nuvarande Sveriges Riksbank. Man började utfärda ”transportsedlar” i fasta valörer. Sedlarna trycktes länge av privata boktryckare, men från 1737 anförtroddes tryckningen till det kungliga boktryckeriet. Sedelpapperet köptes från Holland. Trots att falskmynteri var belagt med dödsstraff kom allt fler falska sedlar i omlopp. Man insåg att det gällde att se till att sedlarna blev svårare att förfalska, och 1755 beslutade Riksens Ständer att starta ett eget pappersbruk och sedeltryckeri. Yrkeskunnig expertis skulle hämtas från Holland. Problemet var att Holland hade strängt embargo mot att exportera teknik. Det var förenat med hårda straff för den som spred kunskaper om papperstillverkningen till utlandet. Svenskarna kom emellertid i kontakt med två pappersmästare, bröderna Jan och Erasmus Mulder, som villigt lät sig värvas. Tyvärr gick Jan på lokal och tog sig några glas för mycket, varefter han inte kunde hålla tyst om det nya välbetalda jobb han snart skulle tillträda. Jan fängslades och dömdes till 16 år i ”rasphus”. Han avtjänade dock bara en del av straffet, eftersom han dog efter kort tid i fängelset. Erasmus Mulder lyckades fly ut ur Holland och ta sig till Sverige. Den 7 februari 1759 kunde han visa upp det första provet på sedelpapper från Tumba för bankofullmäktige.

Text: Kaianders Sempler

Vad är seignorage?

Riksbankens seignorage är den del av Riksbankens redovisade resultat som kommer från rätten att ge ut sedlar och mynt.

Värdet på alla utelöpande sedlar och mynt är upptaget som en skuld i Riksbankens balansräkning. Vid utgången av 2017 uppgick detta värde till 57 988 miljoner kronor. Riksbanken betalar ingen ränta på denna skuld, men har kostnader för hanteringen av sedlar och mynt. Av Riksbankens totala kostnader på 863 miljoner kronor utgjorde 191 miljoner kronor hanteringen av sedlar och mynt.

Genom att ge ut sedlar och mynt kan Riksbanken finansiera tillgångar med samma värde, men Riksbanken har inga öronmärkta tillgångar som exakt svarar mot posten sedlar och mynt. När man uppskattar intäkterna från dessa tillgångar görs därför en schablonberäkning: Eftersom sedel- och myntstockens genomsnittliga andel av balansomslutningen var 6,7 procent antas att 6,7 procent av intäkterna kommer från de tillgångar som svarar mot sedlar och mynt.

Beräknat på detta sätt kan 258 miljoner kronor av Riksbankens totala ränteintäkter från tillgångar på 3 868 miljoner kronor (6 015 miljoner kronor exklusive ränteintäkter avseende inlåning från Riksbankens motparter på 2 147 miljoner kronor) sägas komma från kontanter. På samma sätt kan 78 miljoner kronor av det totala nettoresultatet av finansiella transaktioner, exklusive nedskrivningar, på 1 167 miljoner kronor anses komma från de tillgångar som svarar mot sedlar och mynt.

Nettot av Riksbankens intäkter och kostnader som kan hänföras till sedlar och mynt uppgick således till 145 miljoner kronor. Det är detta belopp som benämns Riksbankens seignorage.

Källa: Riksbankens årsredovisning 2017.