Förlängningen som förvånade

Pressmeddelandet från Riksbanken skrevs ihop och skickades ut utan någon större dramatik. Ingen presskonferens hölls, inga intervjuer gjordes. Det var ­business as usual. Åtminstone var det så det var tänkt.

Riksbankschefen Stefan Ingves, som haft tjänsten sedan 2006 och rattat Sverige ­genom den finansiella krisen 2008–2010, skulle sitta kvar i ytterligare fem år. Riksbanksfullmäktige var enig i sitt beslut. Det fanns ingen anledning till uppståndelse.

– Riksbankschefens breda kompetens och internationella erfarenhet har spelat en viktig roll för Riksbankens arbete under dessa år. Det borgar för en god kontinuitet i Riksbankens arbete de kommande åren, sa fullmäktiges ordförande Susanne Eberstein (S) och vice ordförande Michael Lundholm (M) i en gemensam kommentar som fogades till pressmeddelandet.

Men var det verkligen så enkelt?

Få tvivlar på att Stefan Ingves har den kompetens och erfarenhet som krävs för jobbet. Under de tolv år som han styrt den svenska penningpolitiken har han etablerat ett internationellt namn som ordförande för Baselkommittén och The Banking and Risk Management Committee. Att han är synnerligen väl lämpad för jobbet är vad man på juristsvenska brukar säga ”ställt bortom allt rimligt tvivel”.

Men en rad faktorer indikerade att allt inte stod helt rätt till på Brunkebergstorg och att utnämningsprocessen inte gått så friktionsfritt som de bägge fullmäktige­ledamöterna lät påskina.

För det för första brukar tillkännagivandena om Riksbankschefens förordnande meddelas flera månader innan det formella beslutet fattas. Här gick det ut samma dag.

För det andra är riksbankschefen inte längre någon duvunge. Stefan Ingves fyllde 64 år i maj och när hans förordnande går ut ­nästa gång är han 69 och inne på sitt sjuttionde år. Med sina tolv år på jobbet är han redan i dag en av de riksbankschefer som suttit längst på sin post. Bengt Dennis hade posten elva år 1982–1993, medan rekordet på arton år delas av Per Åsbrink som satt 1955–1973 och Ivar Rooth som innehade tjänsten 1929–1948. Men det var då, i en ­annan tid.

För det tredje så räknade de flesta bedömare med en förnyelse. Spekulationerna om vem som skulle avlösa Stefan Ingves hade pågått under lång tid. Frågan var inte om Stefan Ingves skulle bytas ut, utan vem som skulle ta över.

Inte minst inom forskarvärlden diskuterades intensivt vilken kandidat riksbanks­fullmäktige skulle välja. Skulle man utse någon av de fem vice riksbankscheferna som ­redan satt i direktionen? Eller skulle man välja ­någon utifrån som hade både bakgrund i den akademiska världen och erfarenhet från statsförvaltningen?

I spekulationerna som föregick utnämningen ansågs följande fem personer vara de hetaste kandidaterna:

Karolina Ekholm, statssekreterare vid Finansdepartementet under Magdalena Andersson (S), professor i nationalekonomi och tidigare vice riksbankschef.

Stefan Lundgren, riksrevisor och administrativ chef för Riksrevisionen, docent i nationalekonomi och tidigare chef för den ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet och generaldirektör för Statistiska centralbyrån (SCB).

Jens Henriksson, vd för Folksam, fil lic i nationalekonomi, tidigare statssekreterare vid Finansdepartementet under Pär Nuder (S) och exekutivdirektör på IMF.

Kerstin Hessius, vd för statliga Tredje ­AP-fonden, civilekonom, tidigare vd för OMX Stockholmsbörsen och vice riksbanks­ chef.

Thomas Östros, exekutivdirektör på IMF, fil lic i nationalekonomi, tidigare näringsminister (S) och vd för Svenska Bankföreningen.

Hade utnämningen av en ny chef för Sveriges riksbank funnits med på de Malta-registrerade vadslagningssajternas bets så hade Karolina Ekholm sannolikt varit den kandidat med lägst odds medan Kerstin Hessius och Thomas Östros gett tvåsiffrig utdelning på satsat belopp. De flesta professionella bedömare räknade med att Ekholm skulle få jobbet. Tiden var mogen och hon var kvalificerad för jobbet.

***

Riksbanksdirektionens ­ledamöter, däribland riksbankschefen, tillsätts av riksbanksfullmäktige, som är en grupp politiker som i sin tur tillsatts av riksdagen. Riksbanksfullmäktiges ordförande Susanne Eberstein är en av veteranerna i den socialdemokratiska riksdagsgruppen. Hon är utbildad jurist och har en bakgrund som kammarrättsråd. Hon har varit vice talman i riksdagen och är ledamot i justitie­utskottet. Tillsammans med vice ord­förande Michael Lundholm (M) fungerar hon som föredragande för de andra leda­möterna i riksbanksfullmäktige.

Michael Lundholm är Moderatpolitiker och att betrakta som informell ledare för den borgerliga alliansen i tillsättningen av riksbankschef.

Till skillnad från Susanne Eberstein är Michael Lundholm inte riksdagsledamot utan innehar platsen i egenskap av meriterad akademiker med en politisk karriär. I likhet med Karolina Ekholm är han både professor i nationalekonomi vid Stockholms universitet och var 2013–2014 statssekreterare vid Finansdepartementet under Anders Borg. Lundholm och Ekholm är kolleger vid samma akademiska institution, men särskilt kollegial verkar inte deras relation vara. Det var nämligen Lundholm och hans tre ­moderata partibröder och -systrar som blockerade Karolina Ekholms utnämning till ny riksbankschef.

– Principen att ingen ska kunna gå direkt från en politisk tjänst till chef för Sveriges riksbank gick före person, säger en person med insyn i riksbanksfullmäktiges arbete.

Affärsvärlden har varit i kontakt med flera personer både inom riksbanksfullmäktige och andra med insyn i rekryterings­processen. De är samstämmiga i sin ­beskrivning av Karolina Ekholm och Jens Henriksson som de högst rankade kandidaterna. Båda två har dock något i sitt cv som ligger dem i fatet för att utses till chef för Riksbanken: de är socialdemokrater. Både inom den borgerliga oppositionen och ­näringslivet är scenariot med en politiskt färgad riksbankschef med kopplingar till den socialdemokratiska regeringen minst sagt kontroversiellt. Frågan är dock hur ­politiska de bägge toppkandidaterna egentligen är.

I Jens Henrikssons fall är det odiskutabelt – han är medlem i partiet, stod den gamla partiledningen med Göran Persson och Pär Nuder nära och har arbetat både som hög politisk tjänsteman i Finansdepartementet och varit ledarskribent på socialdemokratiska Arbetet i Malmö. Men i Karolina ­Ekholms fall är den politiska kopplingen inte lika ­uppenbar. Hon har aldrig varit medlem i partiet och det var många som blev förvånade när hon anställdes som statssekreterare i Stefan Lövens regering.

– Jag har aldrig betraktat Karolina Ekholm som en person med en utpräglad politisk agenda. ­Däremot är hon en mycket meriterad nationalekonom, säger Lars Calmfors, ­professor i internationell ekonomi vid Stockholms universitet.

Den tidigare ordföranden i Finanspolitiska rådet får medhåll av en av ledamöterna i riksbanksfullmäktige, som dock vill vara anonym.

– Karolina Ekholm har ju suttit i direktionen där hon visade prov på stor kompetens och hög integritet. Jag uppfattade inte henne som politisk då och jag gör det inte nu heller, säger ledamoten.

Karolina Ekholm är 53 år och har ett digert cv. Hon doktorerade i nationalekonomi vid Lunds universitet och jobbade i fyra år som forskare vid Industrins Utredningsinstitut innan hon slog sig in på den akademiska banan. Hon disputerade med en avhandling om multinationella företag och spridningen av tekniskt kunnande. År 2000 tillträdde hon en doktorstjänst vid Handelshög­skolan i Stockholm och ett år senare blev hon ­docent. Därifrån gick hon till Stockholms universitet där hon fortsatte arbeta som forskare och lärare. Hon var ledamot i både Ekonomiska rådet och Finanspolitiska rådet innan hon 2009 utsågs till vice riksbankschef och medlem i riksbanksdirektionen tillsammans med Stefan Ingves. Det dröjde inte lång tid innan det stod klart att Karolina Ekholm inte delade Stefan Ingves bild av det ekonomiska läget i Sverige i spåren av ­Lehman-kraschen. Han förespråkade en försiktig penningpolitik och började redan i juni 2010 höja reporäntan. Hon propagerade för betydligt mer expansiva åtgärder med sänkt reporänta. Deras motsatta perspektiv bottnade i två olika synsätt på inflationen.

Karolina Ekholm fokuserade på det låga resursutnyttjandet och den underliggande inflationen, alltså den som mäter den mer varaktiga eller trendmässiga inflationen, i sina ekonomiska modeller. Stefan Ingves valde å andra sidan att utgå från hus­hållens skuldsättning. Han oroades av stigande ­bostadspriser, Karolina Ekholm såg den höga arbetslösheten som betydligt mer ­bekymmersam.

Karolina Ekholm och Lars EO Svensson röstade konsekvent för en expansivare penningpolitik medan Stefan Ingves fick majoriteten med sig på sin betydligt restriktivare linje. I december 2011 nådde den restriktiva penningpolitiken vägs ände. Då låg arbetslösheten på 7,7 procent, inflationen på 2,3 medan den underliggande inflationen låg på 0,5 procent. Den ekonomiska krisen syntes tydligt i de officiella siffrorna, ändå var Riksbankens reporänta satt till höga 2 procent. Men där och då slog Riksbanken in på en ny, betydligt mer expansiv penningpolitisk bana. Det sammanföll med en ändring av regeringens instruktion till Riks­banken där huvudansvaret för den finansiella stabiliteten i stället lades på Finans­inspektionen.

Vid direktionsmötet den 21 december 2011 valde Riksbanken att sänka räntan med 0,25 procent, vilket man fortsatte med ­under de kommande fem åren och 2016 nåddes botten i form av en negativ ränta på –0,5 procent.

– Stefan Ingves bytte fot och började helt fokusera på inflationsmålet. Det ledde fram till den situation där vi är i dag med negativ reporänta, säger Lars Calmfors.

Men dessförinnan hade både Stefan ­Ingves och Kerstin af Jochnick, vice riksbankschef, blivit nedröstade av de övriga ledamöterna i direktionen. Den 7 juli 2014 röstade Ingves och af Jochnick för att reporäntan skulle sänkas från 0,75 till 0,5 procent men majoriteten gick på Karolina Ekholms linje och röstade för en sänkning till 0,25 procent.

I medierna blåstes oenigheten mellan räntehökarna Stefan Ingves och Svante Öberg på ena sidan och ränteduvorna Karolina ­Ekholm och Lars EO Svensson upp stort.

Den kritik som med jämna mellanrum riktas mot Stefan Ingves utgår från just detta perspektiv, nämligen att han inte är till­räckligt ödmjuk och lyhörd inför andra perspektiv utan stirrar sig blind på prisstabilitetsmålet.

Själv tonade dock Karolina Ekholm ned bilden av en direktion med två olika akademiska falanger och menade att det låg i ­sakens natur att några reserverade sig medan andra röstade ja. Men frågan som infinner sig i dag fem-sex år senare måste ändå ställas: Är det Karolina Ekholms fokus på den underliggande inflationen och styvnackade opposition mot Stefan Ingves som är det egentliga skälet till att hon inte utsetts till riksbankschef? Det borde ju vara tvärtom, för historien har givit henne rätt.

– Jag tror inte att Karolina Ekholms syn på penningpolitiken är det som diskvalificerat henne som kandidat till posten, säger Lars Calmfors.

Det är politiken, inte penningpolitiken, som spelat den avgörande rollen i riksbanksfullmäktige. När det stod klart att Michael Lundholm och de andra borgerliga ledamöterna i riksbanksfullmäktige sa blankt nej till Karolina Ekholm och Jens Henriksson svarade Susanne Eberstein med att lägga fram ett kompromissförslag i form av Riksrevisionens generaldirektör Stefan Lundgren. Efter diskussioner valde dock fullmäktige att lägga hans namn åt ­sidan eftersom Stefan Lundgren började som riksrevisor så sent som i mars i år och precis påbörjat arbetet med att återupprätta Riks­revisionens stukade förtroende. Därmed var arbetet med att hitta en efterträdare tillbaka på ruta ett igen.

– Jag har inte mer insyn i tillsättningen än någon annan, men det är uppenbart att fullmäktige inte kunnat enas om någon annan än Stefan Ingves, säger Lars Calmfors.

***

Riksbanken är en statlig myndighet underställd Sveriges riksdag. I uppdraget som de 349 ledamöterna gett centralbanken ingår att ge ut pengar och säkerställa att de behåller sitt värde över tiden. I praktiken innebär det senare att Riksbanken utövar penningpolitik, vilket betyder att myndigheten dels ska se till att svensk ­ekonomi växer i stadig takt, dels att inflationen hålls på en stadig och låg nivå. Det främsta ­styr­instrumentet som Riksbanken har att tillgå för denna svåra balansakt är repor (repurchase agreements), alltså lån till ­bankerna enligt en överenskommen ränta, den så kallade reporäntan. Genom att reglera ­räntan kan Riksbanken kyla ner konsumtionen och investeringarna i högkonjunktur respektive hetta upp ekonomin i lågkonjunktur. I denna myndighets­utövning är och ska Riksbanken vara oberoende och självständig. Politiska visioner som full ­sysselsättning eller hög tillväxt ska inte ligga till grund för penningpolitiken och på längre sikt utsätta det ekonomiska systemet för risk.

Att penningpolitiken ska bedrivas helt utan inblandning från riksdagen och regeringen anses i dag självklart. Men så har det inte alltid varit. Det var först 1999 som Riksbanken gjordes helt självständig genom en lagändring vars syfte var att stärka Sveriges trovärdighet på de finansiella marknaderna. Den svenska inflationen och de penningpolitiska stimulanserna skulle inte svänga utifrån den politiska färgen i riksdagen. Socialdemokraterna och de fyra borgerliga partierna röstade för denna utökade självständighet, medan miljöpartiet och vänsterpartiet röstade emot.

Att Riksbankens beslut och dagliga ­arbete utförs i ett politiskt oberoende klimat garanteras av den sex personer starka direktionen som utgörs av en riksbankschef, en första vice riksbankschef samt fyra vice riksbankschefer. Riksbanksdirektionens ­ledamöter tillsätts av riksbanksfullmäktige, som alltså fungerar som ett riksdagsutskott, med den avgörande skillnaden att riksbanksfullmäktige inte får lämna förslag till direktionen eller fatta beslut. Riksbanks­fullmäktiges främsta uppgift är att granska direktionens arbete och tillsätta leda­möterna.

I dag utgörs riksbanksfullmäktige av elva ordinarie ledamöter med en röst var samt elva suppleanter med rätt att uttala sig men utan rösträtt. Bland de elva ordinarie ledamöterna som tillsatts av riksdagen finns fyra socialdemokrater, en miljöpartist, fyra moderater, en centerpartist och en sverigedemokrat. I praktiken innebär det alltså att den ensamme sverigedemokraten Olle Felten har en vågmästarroll i förhållande till de fem alliansledamöterna och de fem ­röd-gröna ledamöterna. När alliansen och de rödgröna inte är eniga kan sverigedemokraten agera tunga på vågen. Och när Karolina Ekholms namn var uppe till diskussion var det det han gjorde. Riksbanksfullmäktiges ordförande Susanne Eberstein (S) vill dock inte närmare kommentera det.

– Utnämningen av riksbankschef är en sluten process. Jag tänker inte kommentera hur diskussionerna gick men det framgår ju sedan tidigare att fullmäktige var enigt i sitt beslut, säger hon.

Harry Flam är professor i internationell ekonomi vid Stockholms universitet. Han anser att det är en komplicerad fråga hur snabbt en person ska kunna gå från politiken till statsförvaltningen. Men han tycker att det var ett misstag att diskvalificera Karolina Ekholm på grund av hennes nuvarande jobb som statssekreterare hos en socialdemokratisk minister.

– Det som ska vara avgörande är kvalifikationer och personliga egenskaper. Det måste vara överordnat politiska kopplingar, säger Harry Flam.

Han tycker också att det borde finnas en maxgräns för hur länge en riksbankschef kan sitta på sin post. Denna maxgräns har Stefan Ingves med sina elva år passerat.

– Att riksbanksfullmäktige förlängde ­Stefan Ingves förordnande är ett svaghetstecken som bevisar att systemet inte fungerar, säger Harry Flam.

***

Stefan Ingves är född 1953 i Närpes i finska Österbotten och flyttade som artonåring till Stockholm där han började studera vid Handelshögskolan. År 1984 disputerade han vid samma högskola och gjorde en kort chefs­karriär på Handelsbanken innan han slog sig in på den bana han hållit sig till sedan dess, nämligen den statliga ämbetsmannens. Först som finansråd på Finans­departementet och sedan som generaldirektör för Bankstödsnämnden, populärt kallade ”Bankakuten”, med ansvar för de svenska bankerna i spåren av 1990-talskraschen. Stefan Ingves var den analytiske teoretikern som strukturerade upp krediterna medan Odd Engström var den sociale förhandlaren som sydde ihop de komplicerade uppgörelserna mellan staten och näringslivet. Bankstödsnämndens ­arbete med att reda upp de kollapsade bankernas kreditportföljer och rädda Sverige undan en finansiell katastrof var ­ytterst framgångsrik och väckte internationell uppmärksamhet. Stefan Ingves blev nu en internationell auktoritet inom krishantering av banker. År 1995 valdes han för första gången in i Riks­bankens direktion där han blev en av fem vice riksbankschefer under Urban Bäckström. Efter tre år på Brunkebergstorg ­rekryterades Stefan Ingves till Internationella valutafonden i Washington, där han var verksam i sex år.

2005, mitt under stigande högkonjunktur och globalisering, valde så Lars Heikensten förvånande nog att avgå efter bara tre år som riksbankschef. Ett enigt riksbanksfullmäktige utsåg i oktober samma år Stefan Ingves till riksbankschef och den 1 januari 2006 tillträdde han tjänsten. Två och ett halvt år senare kraschade Lehman Brothers och den djupaste finanskrisen i modern tid var ett faktum.

Under de tolv år som Stefan Ingves hittills varit riksbankschef har han anklagats för att bära skygglappar, vara maktfullkomlig och dålig på att kommunicera. Men han har aldrig beskyllts för att vara politisk. De folkvalda från bägge sidor av den politiska mittfåran är av allt att döma överens om att den kärve mannen från Österbotten inte har några politiska lojaliteter eller ideologiska vänskapsband. Till skillnad från ­föregångarna Urban Bäckström, som varit stats­sekreterare vid Finansdepartementet i regeringen Bildt, och Lars Heikensten, som var både statssekreterare och departementsråd i Ingvar Carlssons regering. Karolina Ekholm är därmed inte först om att ha politiska kopplingar. Tvärtom. Stefan Ingves är snarast unik med sitt opolitiska cv.

Än tydligare blir det när man vidgar perspektivet till att även omfatta statliga generaldirektörer. Där vimlar det av både moderata och socialdemokratiska före detta statssekreterare – Hans Lindblad (M) på Riksgälden, Erik Thedéen (M) på Finansinspektionen och Ingemar Hansson (M) på Skatteverket.

Men Riksbanken är som sagt inte vilken statlig myndighet som helst. Den ska vara både oberoende och opolitisk. Blotta misstanken om att det finns politiska kopplingar mellan Finansdepartementet och centralbanken skulle kunna skada förtroendet för den senare. Och det var detta som Alliansens representanter tog fasta på när man valde bort Karolina Ekholm och Jens Henriksson och beslutade sig för att ställa sig bakom en förlängd mandatperiod för Stefan Ingves.

Den uppkomna situationen är paradoxal. I sin strävan efter att tillsätta en fullständigt opolitisk riksbankschef har utnämnings­processen blivit så politisk att de mest meriterade kandidaterna väljs bort. Harry Flam menar att systemet måste förändras.

– Riksbanksfullmäktige borde ha en valberedning som lägger fram en eller flera kandidater. Dagens modell där politikerna i fullmäktige både nominerar och fattar ­beslut har spelat ut sin funktion.

Affärsvärlden har varit i kontakt med Karolina Ekholm, Jens Henriksson, Kerstin Hessius och Stefan Ingves. De har avböjt att kommentera.