Det stora utsläppsfiaskot

Klimatfrågan handlar om vetenskap, politik och ekonomi. Forskarna är klara med sin klimatanalys. Rapporten nyligen från FN:s klimatpanel IPCC visar att det huvudsakligen är människan som ligger bakom de ökade halterna av växthusgaser i atmosfären sedan 1950.

Scenarierna för ökningen av medeltemperaturen och havsytans nivå fram till år 2100 kan verka skrämmande. Men forskarna har faktiskt snävat in och till och med sänkt de intervall som gjordes i tidigare bedömningar. Modellerna tycks ha blivit mer robusta och ser inte lika dystra ut som förr.

På 1980-talet trodde exempelvis amerikanska naturvårdverket och vetenskapsakademin att havsytans nivå skulle kunna öka två, tre meter till 2100 på grund av avsmältningen av Antarktis. I dag finns ingen grund för en så pessimistisk bedömning. Oron gäller nu främst avsmältningen på Grönland. Om den accelererar, vilket är osäkert, kan det höja nivån men med mer måttliga en eller två decimeter, enligt IPCC.

Om det klarnat kring vetenskapen om klimatet så gäller motsatsen för politiken. Frågan är vilka åtgärder, i form av restriktioner och ekonomiska styrmedel, som är lämpliga. Här råder stor förvirring.

Europas tyngsta politiker, Angela Merkel, tysk förbundskansler och nuvarande EU-ordförande, har visat hur otydliga politikerna är. Ena dagen talar hon i Davos och säger att politiker och näringsliv gemensamt ska hejda klimatförändringen. Några dagar senare varnar hon EU-kommissionen för att ställa för hårda krav på tysk bilindustri.

Det finns en tydlig målkonflikt på klimatområdet. Politiken måste gå ut på att framtvinga, eller i alla fall påskynda, en besvärlig strukturomvandling, som ska fasa ut fossila bränslen eftersom de står för en stor del av utsläppen av växthusgaser. Det innebär, för att ta det tyska exemplet, att bilar som slukar mycket bensin måste ersättas med bensinsnålare varianter. Omställningen blir tuffare för tillverkare av stora fordon, som främst finns i norra Europa, än för producenter av småbilar i södra Europa.

Vilka möjligheter har då politiker rent konkret att styra sina ekonomier till att släppa ut mindre växthusgaser? I huvudsak finns det två: den ena är direkta skatter på utsläpp av växthusgasen, den andra att genom olika former av marknadslösningar där utsläppen prissätts. Inget av alternativen är särskilt effektivt, och de konstruktioner vi har sett hittills ser ut att vara rent kontraproduktiva.

Världens i dag största politiska försök att få bukt med koldioxidutsläppen är det system som EU införde i början av 2005 för handel med rättigheter att släppa ut koldioxid, den viktigaste växthusgasen. Men trots att vi under samma period aldrig haft en större uppmärksamhet kring klimatfrågan, har priset på dessa utsläppsrätter kontinuerligt fallit sedan september.

För en producent av fossilkraft lönar det sig i dag att köpa utsläppsrätter på marknaden och bränna kol i stället för att använda naturgas, som är betydligt bättre för miljön. Det var inte precis tanken att handelssystemet skulle få sådana effekter.

I skrivande stund ligger priset för att släppa ut ett ton koldioxid på 1,20 euro. Det kan jämföras med toppnoteringen för knappt ett år sedan på 30 euro. Så kraftiga svängningar tyder på att den europeiska utsläppshandeln inte varit så genomtänkt. Politikerna gav ut för många utsläppsrätter när marknaden startade, handeln har varit begränsad och dåligt genomlyst. Ett rimligt pris, som avspeglar skadekostnaden, borde ligga på 10-15 euro, om vi utgår från de samhällsekonomiska analyser som gjorts av världens ledande miljöekonomer.

Allt fler börjar tala om att vi bör ha en global koldioxidskatt i stället för det nuvarande systemet med en utsläppshandel. Teoretiskt kan en sådan skatt vara den bästa lösningen. Men det alternativet har varit så kontroversiellt, både inom EU och i USA, att det framstått som enklare att införa ett handelssystem.

Om vi ser till effekterna på industriernas konkurrenskraft, som ofta är avgörande för om en marknadskorrigering ska få allmän acceptans, så är det egentligen ingen skillnad på en koldioxidskatt och ett handelssystem. Det menar i alla fall landets främste energiekonom, professor Lennart Hjalmarsson vid Göteborgs universitet. “Ett handelssystem med väl fungerande prisbildning för utsläppsrätter, liksom en koldioxidskatt utan undantag eller nedsättningar för vissa företag, har samma grad av samhällsekonomisk effektivitet, det vill säga leder till att de minst konkurrenskraftiga anläggningarna slås ut”, skriver Hjalmarsson i en rapport, Klimatmålens effekter på den energiintensiva industrins konkurrenskraft (ITPS, A2005:002).

Tyvärr har vi i dag inget handelssystem med fungerande prisbildning eftersom en så liten del av alla koldioxidutsläpp i världen omfattas, knappt 10 procent. Om systemet byggs ut så att det omfattar fler branscher, fler regioner och dessutom alla växthusgaser så kanske vi på sikt får ett världsomspännande system som omfattar de flesta utsläppskällor. Men dit är vägen lång.

EU ska utvidga sitt obligatoriska system nästa år och det finns signaler om att andra delar av världen också ska bygga upp motsvarande system. På Chicagobörsen i USA finns sedan 2003 en frivillig handel med alla växthusgaser, alltså inte bara koldioxid utan också metan, lustgas, ozon och freoner. Men handeln omfattar bara någon procent av den amerikanska kontinentens utsläpp. Vissa delstater har planer på ett obligatoriskt handelssystem, nämligen Nya Englandsstaterna och Kalifornien. Även i Australien, Japan och Kina finns liknande planer.

Att i stället försöka införa en global koldioxidskatt blir inte lätt. För att fungera måste den vara harmoniserad mellan länderna och gälla lika för alla. Det finns betydande omfördelningseffekter mellan olika invånare att ta hänsyn till. Fattiga länder kan sannolikt inte ingå. Och accepterar USA en ny skatt, samtidigt som flera länder i Europa slipper skatten eftersom en sådan redan finns? För Sverige, som har världens högsta koldioxidskatt, kan det rentav bli fråga om en sänkning. Vilka signaler sänder det till svenskarna som ofta vill “gå före” i klimatsammanhang?

Hur hög en koldioxidskatt ska vara beror främst på valet av diskonteringsränta. En diskontering till nuvärde är det traditionella sättet att göra intäkter och kostnader, som infaller vid olika tidpunkter, jämförbara. En låg ränta innebär att intäkter och kostnader långt fram i tiden väger tungt i dag. Väljer vi en hög ränta sätter vi ett lägre värde på det som kommer i framtiden.

Bland ekonomerna finns delade meningar om lämplig ränta. Egentligen är det inte bara en fråga för ekonomer. Andra samhällsvetare, etikexperter och filosofer kan ha synpunkter. Grundfrågan är hur vi bäst gynnar generationerna efter oss: genom att göra uppoffringar nu som sänker tillväxten eller genom att hålla tillväxten uppe så att vi kan efterlämna en rikare ekonomi? Hur ska vi se på händelser som kan inträffa efter år 2100?

I en företagsekonomisk kalkyl hamnar ofta diskonteringsräntan runt 10 procent. I samhällsekonomiska kalkyler, exempelvis vid vägbyggen, brukar en diskonteringsränta på 3-5 procent användas, både i Sverige och i andra länder. I klimatsammanhang kan det finnas skäl för en ännu lägre räntesats, men hur låg?

Den uppmärksammade brittiska Sternrapporten, som kom i höstas, valde 0,1 procent. Därför får Stern fram ett mycket högt belopp på en tänkt koldioxidskatt i dag, 65 euro per ton, sex gånger mer än kostnaden enligt de ledande miljöekonomerna.

Stern har fått kritik för sina extrema antaganden. Faktum är att Sverige i sin beskattning av dagens biltrafik tillämpar en ännu högre koldioxidskatt. Den skatten ska dock främst ses som en fiskal åtgärd, inte som en miljöskatt.

Slutsatsen blir att mycket fortfarande är öppet i klimatfrågan. Hur mycket måste utsläppen ner? Hur snabbt ska det gå? Vad får det kosta? IPCC har visserligen kommit med en entydig rapport, men den är inte är lika skrämmande som de från 1980-talet.

Det europeiska handelssystemet för utsläppsrätter fungerar dåligt. Fler regioner måste med för att systemet ska bli effektivare. En global koldioxidskatt skulle eliminera en del problem som uppstår med ett handelssystem. Men en global skatt skapar andra problem.