Är detta rätt väg mot tillväxt?

Sverige satsar mer än någonsin på transportinfrastrukturen, alltså vägar och järnvägar. Nu i början av året klubbar regeringen ett mångmiljardpaket som ska spenderas på olika vägar och järnvägar de närmaste tolv åren.
Trots de stora beloppen hamnar pengarna inte där de bäst behövs. Det har skapat ett utbrett missnöje runt om i landet. Många olycksdrabbade vägar åtgärdas inte. Bärigheten är fortfarande dålig på många vägar. Tågen brottas med förseningar på grund av för små satsningar på banunderhållet.
Ett grundläggande problem med infrastrukturen är att det saknas en fungerande marknad där konsument och producent kan mötas. Efterfrågan skapas av att en region anser sig ha nytta av en satsning. Men det finns ingen koppling till vad denna region är beredd att betala.

Därför kan behoven bli hur stora som helst. Ett exempel på det är ett gigantiskt järnvägsprojekt, kallat Europakorridoren, som drivs av en lobbygrupp med representanter för olika kommuner, länsstyrelser och landsting i södra Sverige. Gruppen vill att det ska byggas två nya banor för höghastighetståg ner mot kontinenten, dels Götalandsbanan mellan Järna i Södermanland och Göteborg, dels Europabanan Jönköping-Helsingborg, investeringar på totalt 50 miljarder kronor.

I norr slåss olika kommuner för ett annat stort projekt, Norrbotniabanan, mellan Umeå och Haparanda, som skulle kosta 18 miljarder kronor.
Förväntningar, visioner, önskemål och behov har en tendens att gå emot oändligheten om man bortser från att det finns en kostnad för att uppnå det goda, framhöll Sika syrligt för en tid sedan i ett yttrande över Banverkets framtidsplan. Sika är en statlig myndighet med uppgift att bland annat se till så att de olika trafikorganen använder enhetliga prognos- och planeringsmetoder i sitt arbete.

Det finns en ram, som ses över årligen, inom vilken de olika infrastrukturprojekten ska hålla sig. Den lades fast 2001 och omfattar 364 miljarder kronor för perioden fram till 2015. Det är samma summa som regeringen väntas spika nu i januari för de närmaste tolv åren.

Av pengarna ska 100 miljarder kronor gå till nya järnvägar, 69 miljarder till nya vägar, 150 miljarder kronor till drift och underhåll och 45 miljarder kronor till ränta och amorteringar på lån.
Samhällsekonomiska kalkylmodeller ska, enligt riksdagsbeslut, användas för att jämföra olika åtgärder och alternativ när utbyggnader planeras. Men det sker inte ofta.

Därför är nästan alla nu pågående och planerade stora infrastrukturprojekt samhällsekonomiskt olönsamma, alltså nyttan understiger kostnaden. Egentligen skulle projekten inte byggas. Starka påtryckningsgrupper från olika delar av landet har dock legat på och fått statlig finansiering för dessa projekt som mest ger lokal nytta. Regering och riksdag har tvingats skapa olika former av gräddfiler för dem. De slipper därmed den sedvanliga årliga prövningen när anslagen fördelas hos Banverket och Vägverket.

Projekten får gå före i kön genom att det konstrueras olika finansiella speciallösningar, där det inte är så noga med den samhällsekonomiska kalkylen. Det kan handla om lån i riksgälden, statligt garanterade lån på marknaden, lån från kommuner, samfinansiering med olika partners eller privatfinansiering genom partnerskap. Det senaste exemplet är överenskommelsen i december mellan regeringen, miljöpartiet och vänstern att 25 miljarder kronor ska lånas upp i riksgälden för att tidigarelägga investeringar i bland annat vägar i Västsverige och i Mälartunneln i Stockholm.
Det är på detta sätt de flesta av de stora projekten kommit till. Botniabanan byggs inte formellt av Banverket utan av ett aktiebolag, som lånar pengar på marknaden med en statlig garanti. Banverket har inga kostnader förrän banan är klar. Då ska verket betala en hyra. Citytunneln i Malmö, som mest är ett lokalt projekt, ska delvis finansieras med de överskott som Öresundsbron förväntas leverera. Malmö kommun står för bara 12 procent av kostnaden.

Dessa olika finansiella lösningar skapar inget realt resursutrymme. Det sker bara om staten avstår från att göra något annat, till exempel bygga ut sjukvården. Vad som händer i stället är att hela prioriteringsordningen sätts åt sidan. Projekt som ger mest nytta för pengarna får vänta medan stora projekt, med tvivelaktig samhällsekonomisk nytta, tidigareläggs. Bra projekt är ofta av mindre omfattning och inte särskilt iögonenfallande, men de trängs undan när de stora spektakulära projekten går före.

Det märks tydligast hos Banverket. Enbart Citytunneln beräknas under 2005 och 2006 ta i anspråk ungefär hälften av verkets investeringsanslag. Därmed kommer det att dröja onödigt länge med att bygga bort viktiga flaskhalsar i järnvägsnätet.

De beräknade kostnaderna ökar hela tiden för järnvägsprojekten. Från januari till augusti i fjol justerades beloppen totalt upp med 2 miljarder kronor för Hallandsåsen, Citytunneln och Mälartunneln, en planerad pendeltågstunnel under Stockholm. Mest fördyrades kostnaden för Hallandsåsen, drygt 1 miljard kronor. Det minskar naturligtvis ytterligare utrymmet för andra satsningar.

På vägsidan finns det gott om exempel på angelägna projekt som får stå tillbaka därför att de stora projekten kräver så mycket utrymme. Ett fall är riksväg 73 mellan Västerhaninge och Nynäshamn, som är ett av landets mest olycksdrabbade vägavsnitt. Ett nybygge väntas inte komma i gång förrän 2009, trots att projektet har god samhällsekonomisk lönsamhet.

I Stockholmsområdet slutförs just nu landets största vägprojekt, Södra Länken, från Essingeleden till Värmdöleden, en del av ringen runt huvudstaden. Nyttan med detta projekt på nästan 8 miljarder kronor, enligt de beräkningar som gjorts, är klart lägre än kostnaden, som skjutit i höjden beroende på att så stor del av vägen går i tunnel. Den senaste beräkningen, från 1998, visade att nyttan bara motsvarade 60 procent av kostnaden.
Norra Länken, en annan del av ringen, mellan Norrtull och Lidingövägen, är också klart olönsam. Trots det lär projektet komma att dras i gång i slutet av 2005 eller början av 2006. Kostnaden är något lägre än för Södra Länken, men kommer säkert att öka när bygget startar.

Möjligen blir kalkylen något bättre för länkarna om man korrigerar för att värdet på restidsvinsterna kan vara för lågt satt. Detta värde, som är det dominerande på plussidan, är större i Stockholm än i övriga landet.

Det mest olönsamma stora projektet i Sverige är järnvägstunneln genom Hallandsåsen, på gränsen mellan Halland och Skåne. Tunneln, som en gång bedömdes kosta 800 miljoner kronor och ge en nytta på 1 000 miljoner kronor, har blivit rena katastrofen efter miljöolyckan 1997 då bygget stoppades. Senaste beräkningen visar att totaltkostnad nu är uppe i 7,6 miljarder kronor. För varje krona, som satsas på att fullborda tunneln, får samhället tillbaka bara 30-40 öre. Projektet borde med andra ord stoppas, om man ska följa den samhällsekonomiska kalkylen.

Ett tungt argument brukar anföras som stöd för att stora projekt ska genomföras, trots att de inte kan uppvisa någon lönsamhet. Det heter att de är viktiga för den regionala utvecklingen, något som inte kommer med i kalkylen. Mot detta kan anföras att en rad studier visat att de regionala vinster som kan finnas, men inte fångas upp av en samhällsekonomisk kalkyl, är relativt små. Enligt en genomgång av Sika uppskattas de kunna öka de totala nyttoeffekterna med ungefär tio procent.

Sedan många år har det pågått en hård strid mellan transportekonomer, som hävdar att alla väsentliga nyttoeffekter kan “mätas på vägen”, och regionalekonomer, som menar att det därutöver uppstår stor nytta i form av synergier i transportsystemet, nyskapad verksamhet och omlokalisering av ekonomiska aktiviteter.
Det handlar om olika synsätt. Transportekonomerna ger transportsystemet en passiv roll. De förespråkar i allmänhet mindre investeringar, som tar bort flaskhalsar, och ett ökat inslag av trängselavgifter, som begränsar efterfrågan. Regionekonomerna, som inte har det bästa anseende bland övriga nationalekonomer, tror att det går att påverka utvecklingen genom planering och nya storbyggen. De ger trafiksystemet en mer aktiv roll. Politiker, av alla kulörer, verkar lyssna mest på regionalekonomerna.

I slutet på 1980-talet fick en amerikansk ekonom, David Alan Aschauer, stort genomslag med en studie som visade att kraftfulla investeringar i grundläggande infrastruktur påverkade den ekonomiska tillväxten positivt. Hans slutsats påverkade politiker runt om i världen, inte minst i Sverige. Det skapades en övertro på infrastrukturen, som fortfarande finns kvar.
De data som Aschauer använt har senare ifrågasatts. Är orsakssambandet möjligen det motsatta, alltså att det är ökad ekonomisk tillväxt som ger större investeringar i infrastrukturen? Det finns i alla fall inga entydiga bevis för att vägar och järnvägar i en väl utbyggd region ger mer än marginella bidrag till den ekonomiska tillväxten.

I Sverige har politikerna valt att lägga tyngdpunkten på järnvägsinvesteringarna, trots att den samhällsekonomiska lönsamheten är betydligt högre för olika vägprojekt. Vägarna svarar för 90 procent av den inrikes persontrafiken och drygt hälften av godstransporterna. Det är få järnvägsprojekt som kan uppvisa någon större lönsamhet.

Bäst har det gått för Svealandsbanan, söder om Mälaren, som få trodde på, allra minst Banverket. Trafiken har utvecklats bättre än väntat. Resultatet har blivit att tågen varit fullsatta därför att kapaciteten på banan, som är enkelspårig, visat sig otillräcklig samtidigt som det har saknats ändamålsenliga vagnar. Därför behövs nu både dubbelspår och ny vagnpark för att resenärerna ska fortsätta ta tåget.

Arlandabanan, den första privatfinansierade banan i modern tid i Sverige, har däremot inte blivit någon större succé. Det beror på att banan måste tillämpa företagsekonomisk prissättning för att verksamheten ska gå ihop. Då hamnar biljettpriset så högt att man får ett dåligt resursutnyttjande. Samma problem har Öresundsbron, som också drivs företagsekonomiskt. Samhällsekonomiskt sett borde priset för en broöverfart vara noll, om det inte råder trängsel.

Privatfinansierade och företagsekonomiskt drivna infrastrukturanläggningar är alltså ingen patentlösning. Visserligen leder själva driftsformen normalt till högre effektivitet i själva byggandet. Det visar bygget av Öresundsbron, som klarade tidsplanen och höll kostnadsramen. Dessutom minskar utrymmet för investeringar byggda på glädjekalkyler. Men om utnyttjandet av det färdiga objektet sker till för höga priser innebär det ändå en samhällsekonomisk förlust.

__________________________

DE TIO STÖRSTA SVENSKA INFRASTRUKTURPROJEKTEN
Av de tio största infrastrukturprojekten i landet är de mindre lönsamma, alltså nyttan är större än de beräknade kostnaderna. Bland de större projekten är det bara Mälartunneln i Stockholm som hamnar på plus. Men lönsamheten är låg. Största förlusten ger Hallandsåsen, 30-40 öre tillbaka per satsad krona, om tunneln färdigställs och håller senaste kostnadsramen. Källa: Affärsvärlden, vägverket, Banverket.

1. Botniabanan
TÅG: 19 mil järnväg Kramfors-Umeå, 140
broar, 25 km tunnlar
Investering: 10,9 mdr
Tidsplan: 1999-2008
Lönsamhet: negativ

2. Citytunneln
TÅG: 17 km järnväg
Malmö C-Öresundsbron
Investering: 8,8 mdr
Tidsplan: 2004-2009
Lönsamhet: negativ

3. Södra länken
BIL: 6 km väg (4,5 km i tunnel) Essingeleden-
Värmdöleden, Stockholm
Investering: 7,9 mdr
Tidsplan: 1997-2004
Lönsamhet: negativ

4. Mälartunneln
TÅG: 6 km pendeltågstunnel Tomteboda-
Stockholm Södra
Investering: 7,8 mdr
Tidsplan: 2005-2011
Lönsamhet: positiv

5. Hallandsåsen
TÅG: 17 km järnvägstunnel (5,5 km är klara),
Båstad-Förslöv
Investering: 7,6 mdr
Tidsplan: 1992-?
Lönsamhet: negativ

6. Norra länken
BIL: 3 km vägtunnel
Norrtull-Lidingövägen, Stockholm
Investering: 6,7 mdr
Tidsplan: 2006-2013
Lönsamhet: negativ

7. Götaleden
BIL: 3 km väg (1,5 km
tunnel) Fiskhamnsmotet-
Göta älvbron, Göteborg
Investering: 3,0 mdr
Tidsplan: 2000-2006
Lönsamhet: positiv

8. Partihallsförbindelsen
BIL: 500 m tunnel under Göta älv, plus vägar, Gbg.
Investering: 2,5 mdr
Tidsplan: 2005-2009
Lönsamhet: positiv

9. Nya Årstabron
TÅG: 800 m järnvägsbro parallell med den gamla, södra Stockholm
Investering: 1,5 mdr
Tidsplan: 2000-2005
Lönsamhet: positiv

10. Svinesundsbron
BIL: 700 m bro plus väganslutningar, broavgift.
Investering: 1,4 mdr (Norge står för 50%)
Tidsplan: 2002-2005
Lönsamhet: positivKOSTNAD OCH NYTTA

Samhällsekonomiska kalkyler har gjorts sedan 1950-talet. Syftet är att systematiskt ställa olika kostnader för en investering mot den nytta som skapas.
På trafikområdet är nyttan främst av två slag: tidsvinster och minskade olyckor. Värderingen av ett dödsfall är exempelvis 18 miljoner kronor (2001 års priser). Tidsvinster/förluster för gods- och persontrafik, olyckor, luftföroreningar och buller summeras och diskonteras till nuvärde (ränta 4 procent, 40-60 års livslängd). En nettonuvärdeskvot räknas fram, alltså nytta minus kostnader dividerat med kostnader. Är kvoten positiv är projektet lönsamt. Det finns indirekta effekter, positiva och negativa, som är svåra att beräkna i en kalkyl: bättre stadsmiljö, ökad tillväxt i det lokala
näringslivet, påverkan på natur- och
kulturmiljöer