800 miljarder som ska rädda världen

F örväntningarna på Obama och hans finanspolitiska team är högt ställda. De har att hantera den värsta konjunkturnedgången sedan 1930-talet. Sista kvartalet 2008 krympte BNP med över 5 procent och än värre blir det under början av det här året. Arbetslösheten ökar snabbt och frågan är om det går att få grepp om förloppet.

Den tillträdande presidenten har – givetvis – försäkrat att han kan klara uppgiften. Satsningen bär namnet “American Recovery and Reinvestment Plan” (planen för återhämtning och återinvesteringar) och presenterades i ett tal i Virginia den 8 januari. Stimulansåtgärderna ska få effekt snabbt, även till priset av ännu större underskott i budgeten.

Huvudmålen är att “stoppa pengar i amerikanernas fickor” och att “investera i energi och utbildning, hälsovård och infrastruktur” Mål som man kan tycka strider mot budskapet “jag tror på fria marknader, konkurrens och entreprenörskap” som Obama formulerade i boken “Att våga hoppas” som kom ut 2007. Det var i en annan tid och sedan dess har marknadskrafterna fått dåligt rykte.

Massiva statsingripanden är ett måste oavsett ideologi. Det som Obama brinner för – och har starka åsikter om – är frågor som utbildning och miljö. Men han är uttalat pragmatisk när det gäller ekonomin och har till exempel rejält tonat ner den skepsis mot frihandeln som framfördes under valkampanjen.

Mot den bakgrunden går det att göra en ganska säker bedömning av hur de första månaderna kommer att gestalta sig. Utgångspunkten är att stimulanspaketet antas av kongressen senast i mitten av februari. Obama har satt en tidsgräns till fredagen den 13 februari, då kongressen tar ett par dagar ledigt för “Presidents’ Day”-helgen. Sannolikt kommer den tiden att kunna hållas. Representanthusets majoritetsledare Nancy Pelosi förklarade nyligen att “om paketet inte blir klart till helgledigheten så kommer vi inte att ta någon helgledighet”.

American Recovery and Reinvestment Plan får i stora drag den här utformningen:

? Federala utbetalningar eller skattelättnader till ett värde av 800 till 1 000 miljarder dollar över en tvåårsperiod. Obama själv har nämnt siffran 775 miljarder och demokraterna i representanthuset har presenterat förslag som summerar till 825 miljarder dollar. Flera inflytelserika demokrater kräver emellertid större satsningar än så för att det ska få effekt på konjunkturen medan republikanerna, å sin sida, håller emot med hänvisning till statsfinanserna. Den summan är utöver de cirka 700 miljarder dollar som redan har beviljats som stöd till finanssektorn, varav 350 miljarder ännu inte betalats ut.

? Så mycket som cirka 40 procent av paketet utgörs av skattelättnader. Här är det återigen republikanerna som hellre vill ha lägre skatt än mer utgifter. Även Obama har sagt sig vara för skattesänkningar av olika slag, framför allt riktade mot medelklassen. I valkampanjen framhöll han att nio av tio amerikanska hushåll ska få sänkta skatter. Demokraterna är dock också för ökad avdragsrätt för företag, exempelvis när det gäller alternativa energiprojekt.

? Paketet finansieras, förstås, genom ökad upplåning och innebär att det federala budgetunderskottet växer från dagens 8 procent av BNP till över 10 procent 2010. Det är ungefär lika mycket som Sverige hade under lågkonjunkturen 1992-1994. Statsskulden ökar oroande snabbt från 41 procent av BNP 2008 till 55-60 procent 2010.

? Arvsskatten, som skulle ha avskaffats 2010, behålls. Bush sänkte skatterna med 1 300 miljarder dollar under sin första mandatperiod, bland annat genom att dra ner kapitalvinstskatten till dagens 15 procent. En del av de sänkningarna för välbeställda återställs nu.

? Delstater och vissa offentliga organ får mer pengar för att kunna behålla anställd personal och upprätthålla den sociala servicen. Exempelvis kan den federala regeringen ta över en del av det delade finansieringsansvaret för Medicaid, sjukförsäkringssystemet för fattiga.

? Stora federalt finansierade projekt dras i gång för att bygga vägar, järnvägar, kraftverk och bredbandsnät och för att modernisera skolor och ta fram nya bilmodeller. Under valkampanjen presenterade Obama investeringar på 150 miljarder dollar i alternativ energi under en tioårsperiod.

? Mål sätts upp dels på makroekonomisk nivå (bevara eller skapa fyra miljoner arbetstillfällen), dels mer konkret (alla sjukvårdsjournaler i USA ska datoriseras inom fem år, två miljoner bostäder ska tilläggsisoleras och ett visst antal klassrum i skolor ska renoveras).

? En avsiktsförklaring om att reformera sjukförsäkringen med sikte på att ge alla amerikaner tillgång till vård. Den här frågan är komplex. Sjukvården förbrukar hela 16 procent av BNP, vilket är en dubbelt så stor andel som Europasnittet. Många urstarka särintressen berörs och en reform kan därför inte ske nu eftersom det skulle kunna hota hela stimulanspaketet.

Om en knapp månad ska alltså Barack Obamas första stora initiativ vara på plats. Det är en tuff tidtabell. Uppgiften att rivstarta ekonomin – eller rättare sagt att försöka bromsa en redan brant utförslöpa – kan jämföras med andra federala insatser under de senaste decennierna. Paralleller finns med det nationella motorvägsprojektet på 1950-talet, rymdprogrammet och medborgarrättslagstiftningen på 1960-talet och socialbidragsreformen på 1990-talet.

Finns det risk för att stimulanspaketet rinner ut i sanden? Bill Clinton startade i stor stil med en brett upplagd hälsovårdsreform 1993, men det hela slutade i fiasko. Demokraterna har förvisso en stor majoritet i kongressen vilket talar för att paketet röstas igenom. Å andra sidan var Obamas seger inte alls överlägsen (53 procent av rösterna mot John McCains 46 procent). Hade det inte varit för Lehman Brothers konkurs och att finanskrisen gick in i ett akut skede när valrörelsen nådde sitt crescendo kunde utgången ha blivit en annan. Dessutom behöver även presidenter som väljs med stor majoritet appellera till de dussintals mäktiga utskottsordförandena i senaten och representanthuset och de intressen de företräder. Demokraterna har majoritet i både senat och representanthus, och det ser på ytan ut som en enkel match för den nye presidenten att få dem att godkänna hans nya beslut. Men partiet saknar kvalificerad majoritet i senaten. Därför har Obama knappast mandat att göra radikala förändringar i den ekonomisk-politiska kurs som nationen följt de senaste decennierna.

Ändå är sannolikheten mycket hög för att stimulanspaketet röstas igenom och att det får ansenliga dimensioner. Och detta av flera skäl. I ett läge med växande arbetslöshet och krympande marginaler för de flesta hushåll kräver väljarna handling. Det gör också alla de organiserade intressen som också påverkar kongressledamöterna, alltifrån delstatsregeringar och företag till ideella och inte särskilt ideella organisationer. Representanthusledamöterna väljs för två år i taget och möter väljarna igen redan i november 2010. Då måste de ha något att visa upp.

Ett annat skäl för att paketet går igenom är att den blivande presidenten och hans rådgivare givit prov på stor skicklighet när det gäller att påverka och styra opinionen. Drew Westen, psykologiprofessor och konsult, konstaterar i ett inlägg i den inflytelserika nättidningen The Huffington Post att Obama vidareutvecklat de landvinningar som Bushs strategiguru Karl Rove gjort när det gäller att kommunicera med väljarna. I korthet går det hela ut på att söka stöd hos väljarnas emotioner och inte bara hos deras intellekt. För att det ska fungera måste man utforma budskapet noga och bereda marken i tid.

Det verkar Obamas ekonomiska team också ha gjort. Det toppas av blivande finansministern Tim Geithner, 48-årig tidigare chef vid Federal Reserve, chefsrådgivaren i ekonomiska frågor Larry Summers, 54 år och före detta Harvardrektor och finansminister under Clinton, samt Peter Orszag, 40-årig tillträdande budgetchef. De har under de senaste veckorna hållit föredragningar för senatorer, kongressledamöter och andra opinionsbildare. Ett annat led i kommunikationsstrategin är att visa republikaner och andra som är skeptiska till “big government” att den nya administrationen tänker värna skattebetalarnas pengar. En intressant utnämning i det sammanhanget är McKinsey-konsulten Nancy Killefer som blir Obamas högsta ansvariga för effektivitet i statsförvaltningen (“chief performance officer”).

En tredje faktor som talar för att paketet blir verklighet är den smekmånad som varje nytillträdd president kan dra nytta av. Obama tänker av allt att döma utnyttja den till fullo. Den avgörande fasen är mycket kort. Budgetförslaget ska läggas fram den första måndagen i kommande månad (2 februari) och sedan är det bara två veckor fram till den utsatta tidsgränsen. Kongressen behöver med andra ord bearbetas i ett intensivt tempo. Den demokratiska majoriteten, under ledning av Pelosi i representanthuset och Harry Reid i senaten, kommer att ge sitt bidrag men för att det ska lyckas krävs också övertygande insatser av andra medverkande. Geithner och Orszag är inga kommunikatörer av Summers kaliber men de behärskar sina sakområden fullt ut och anses kunna klara utskottsförhören på ett övertygande sätt.

De egenskaperna lär behövas. I kongressen sitter självständiga politiker med egna agendor. Åtskilliga av de nyvalda demokraterna står ideologiskt nära den politiska mittfåran. Dessutom är själva lagstiftningsprocessens flödesschema komplicerat. Dels sker beredningen i representanthuset respektive senaten där lagförslagen sedan måste jämkas samman, dels måste lagförslag som medför utgifter gå igenom både den vanliga utskottsbehandlingen och sedan särskilda bevillningsutskott

(appropriations committees).

Om paketet klubbas i mitten av februari kan de federala pengarna sättas i omlopp under mars-april. Stimulanspaketet kommer ju – som var fallet med stödet till finanssektorn i fjol – att behandlas i särskild ordning eftersom det är så bråttom. Vanliga lagändringar brukar vara klara i april och vinna laga kraft då budgetåret börjar den 1 oktober.

Ändå är det mycket möjligt att räddningsaktionen kommer att pågå under hela första halvåret 2009. Något som talar för detta är att det paket som nu ligger för handen är alltför litet. 800 miljarder dollar under två år motsvarar bara tre procent av BNP. Nobelpristagaren Paul Krugman sade nyligen att Obamas plan “…inte är så kraftfull som hans beskrivning av hotet mot ekonomin. I själva verket är den klart i underkant av vad som behövs”. Robert Kuttner, en annan inflytelserik ekonom som står det demokratiska partiet nära, förutspår att den nye presidenten kommer med ett nytt stort stimulanspaket i maj-juni. Martin Wolf, en av världens ledande ekonomiska kommentatorer, skriver i Financial Times att Obama underskattar problemen.

“Mr Obama anser att ett stort finanspolitiskt stimulanspaket är tillräckligt för att återskapa välståndet. Men svårigheterna är mer djupgående och mer globala till sin natur för att det ska räcka”, skriver Wolf och pekar bland annat på att den ytterligt svaga världsekonomin bromsar en återhämtning i USA och gör att lågkonjunkturen kan bli mycket utdragen.

Detta vore ett oroande scenario för världsekonomin. En amerikansk president som har bränt sitt bästa krut på ett stimulansprogram som visat sig vara verkningslöst kan få svårt att få gehör för nya utgiftsökningar. Ett skenande budgetunderskott kan sätta skräck i placerarna på obligationsmarknaden och kan göra att dollarn åter försvagas dramatiskt.

Ett sådant panikscenario är dock rätt osannolikt. På finansmarknaderna inser man att en vändning i konjunkturen knappast kommer före 2010. Räntesänkningar brukar få effekt på realekonomin först efter 12-18 månader och ledtiden är rimligen minst lika lång när det gäller finanspolitiska åtgärder.

Stalltipset är därför att Obama startar med ett så stort stimulanspaket som han bedömer är möjligt att få igenom kongressen, vilket torde ligga kring 800-1 000 miljarder dollar, och eventuellt följer upp detta med stödåtgärder som träder i kraft i och med det nya budgetåret. Därefter är det troligt att han återkommer med nya reformförslag av strukturellt slag, exempelvis när det gäller sjukvården.